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    国有(yǒu)资本(běn)投资管控机(jī)制探析
    来(lái)源 Source:山西省国有(yǒu)资(zī)本(běn)运营有限公司 李轶琴        日期 Date:2022-11-07        点击 Hits:1671

     

    党(dǎng)的十八大正式(shì)揭开(kāi)了新一轮国资国企改(gǎi)革的序(xù)幕,其中,国有资本投资运(yùn)营公(gōng)司改革试点是本轮改(gǎi)革的中心环(huán)节 。本文立足国有资本投资(zī)运营(yíng)公司的特殊(shū)功(gōng)能定(dìng)位,以山(shān)西省省级国有资本投资运营公司为例,力图探析搭建与管资(zī)本相适应的投资管(guǎn)控机制(zhì),以期能够为其他(tā)地方省(shěng)市(shì)国有资本投资(zī)运营公司的改革试点(diǎn)提供(gòng)参(cān)考。

    一、山西省省级国有资本投资(zī)运(yùn)营公(gōng)司的(de)改革历程

    2017 年,山(shān)西(xī)省启动(dòng)新一轮国资国企改革。2017 7 月底(dǐ),山西省(shěng)国(guó)有资本投资运营有限公司在太(tài)原(yuán)正式揭牌(pái)成立,注册资本 500 亿元,并采取(qǔ)合(hé)并设立(lì)方(fāng)式,将所持原 22 家省属国企股权全(quán)部一次性(xìng)注入(rù)。另外(wài),省国资委对山西省(shěng)国有资本投资运营有(yǒu)限公司进行部(bù)分(fèn)授权,明确了 10 项授权放权事项,授权决(jué)定省属(shǔ)国有企业(以下简称出资企业)的投资计划、发行公司(sī)债券(quàn)、重大融资(zī)、担(dān)保(bǎo)事项。2020 年,山西(xī)省国有资本(běn)投资运营有(yǒu)限公司再(zài)次改革,更名(míng)为“山西省国(guó)有资本运营(yíng)有限(xiàn)公司”(以下简称山西国资运营公司),并形成“分(fèn)级授权(quán)、厘清(qīng)职责、品(pǐn)字架构”的山西特色国资监管新(xīn)体制(zhì),授权履(lǚ)行出(chū)资人管(guǎn)资本职责,其中,投资管控是出资(zī)人管资本职责的重要内容之一(yī)。

    二、传统(tǒng)管企业体制下投资管(guǎn)控机(jī)制存在的(de)问题

    改(gǎi)革国有(yǒu)资本授权经营体制之前,传统管企业体(tǐ)制(zhì)下投资监管机制面临的主要掣肘问题包括以(yǐ)下三点。

    一是存在“重(chóng)审批、轻管理”的弊端 。实质上,传统管企业(yè)体制下的审批制思维是出资人过于(yú)重(chóng)视(shì)投前审核(hé),力图为出(chū)资企业把好投资决策关(guān),对投中管(guǎn)理(lǐ)及投后评价(jià)考核与责任追究机制不(bú)够重视。二是存(cún)在“重过(guò)关、轻实效”问题(tí)。在过去的投资监管模式下,投前审核(hé)更(gèng)加侧重合规性审查,管理(lǐ)制度偏原则性,缺乏细化的、实操(cāo)性的可行性研究评判标准,也缺乏报考编制指南、尽职(zhí)调查流程与方法等核(hé)心环(huán)节。同时,出资(zī)企业普遍存在过关心理,出现可行性前瞻研判不(bú)够深入(rù),目标市场(chǎng)定位偏差(chà)、核(hé)心(xīn)技术先(xiān)进性不(bú)足、投资效益不达预期(qī)等问题,投前(qián)可行性(xìng)研究论(lùn)证的水平(píng)有待提升。三是存在“覆盖窄、笼(lóng)统化”短板。出资企业长(zhǎng)期以来以固(gù)定资(zī)产投资为(wéi)主,股权投资比重相对较小,并且运用多层次资本市场的意(yì)识和能力不足。因此,在过去投资监(jiān)管模(mó)式(shì)下,出资企(qǐ)业以固定(dìng)资产(chǎn)投(tóu)资管理为主,对股权投资、私募股权投资基金、上市公(gōng)司交易、金融工具等管理不到位,并且长期缺乏市场(chǎng)化商业(yè)性投资与政策性投资、项目投资(zī)与科技创(chuàng)新投入的(de)管(guǎn)理规定,投资管理规范(fàn)亟待健全(quán)。

    三、管资本体制下投资管控机制(zhì)改革的(de)必要性

    投资管控是优化(huà)、调整国有(yǒu)经济布局和结(jié)构的基本(běn)手段(duàn),也(yě)是国有资本授权(quán)经营(yíng)体制改革(gé)的重(chóng)要内容(róng)。投(tóu)资管控(kòng)直接影响到产业布局(jú),产业布局又决(jué)定了出资企业的(de)生存基(jī)础、经营(yíng)效益、发展后劲和市场竞(jìng)争力,因此投资管控机制改革对国有资本投资运营公司的健康发(fā)展至(zhì)关重要,具体(tǐ)体现在以下几个方面(miàn)。

    (一)投资管控(kòng)是国有资本投资运营(yíng)公司践行功能(néng)使命的重要途(tú)径(jìng)

    国(guó)有(yǒu)企业是(shì)中(zhōng)国(guó)特色社会主义重要的物(wù)质基础和政(zhèng)治基础,是(shì)党执政兴国的重要(yào)支柱和依靠力量。对(duì)于国有企业(yè)的职责与使(shǐ)命,习近平总书记多次(cì)发表重要讲话,作出了“两个支柱”“两个基(jī)础”“六(liù)个力量”“三个排(pái)头(tóu)兵”“顶梁柱”等重要(yào)论述。对(duì)山(shān)西省而言,国(guó)有企(qǐ)业是全省经济发展的基石,是支撑全省经济大厦的脊梁(liáng)。通过(guò)构建与管资本要求相(xiàng)适应的投资管控(kòng)机(jī)制(zhì),充(chōng)分运用产业投资(zī)、资本运作(zuò)、金融服务,可(kě)以发挥好山西国资运营公司(sī)的平(píng)台作用,从而做优做强做大国有资(zī)本(běn)和国有企业,提升国有资本整体(tǐ)质量,更好地发挥国有(yǒu)资本(běn)的控制力、带(dài)动力、影响力。

    (二)投资(zī)引(yǐn)领是(shì)推进山西省产业转型发展的现实需要(yào)

    2020 年,习近平总书记再(zài)次亲临山西视(shì)察,提(tí)出了“在转型发(fā)展上率先(xiān)蹚(tāng)出一条新(xīn)路来”的指(zhǐ)示要求(qiú)。山西省的(de)实践也(yě)充分证(zhèng)明,转型是(shì)山西发展的根本出路、唯一出(chū)路,是能够走通、可以走好的(de)路,是攻坚(jiān)克难、追赶(gǎn)超越的艰辛探索(suǒ)之路。对此(cǐ),省委省政府(fǔ)已经制定了“时(shí)间表”和“路线图”,即到 2025 年转型出雏形、2030 年基本实现(xiàn)转型、2035 年(nián)全面实现转型。在这个过(guò)程中,山西(xī)国资运营公司要(yào)加强全局性谋划、战略性(xìng)布局,推动所出资的(de)省属国有企业切(qiē)实(shí)担(dān)负起转型发展的重大使命和历史责(zé)任。同时,还(hái)要(yào)通过高效率、高质量(liàng)的投(tóu)资,充分发挥引导、带动和支撑作用,不断优化国有资本布局,当好山(shān)西省转(zhuǎn)型发展(zhǎn)的主力军、排头兵。

    (三)投资管控是国有(yǒu)资(zī)本保值增值的必然要求

    以前,部分国有企业投资管理不够规范,导致了大量国有资(zī)本沉(chén)淀,大而不强(qiáng),全(quán)而不(bú)优,资源(yuán)要素配置效率不(bú)高。有的项(xiàng)目投产(chǎn)运营(yíng)后长(zhǎng)年(nián)亏损,主要(yào)靠资本金维持;有的项(xiàng)目开(kāi)工之际即(jí)为亏损(sǔn)之时;有(yǒu)的项(xiàng)目建(jiàn)设过程中就已预计要亏损,不得不停工(gōng)。而通过(guò)建(jiàn)立与(yǔ)管资本要求相适应的投资(zī)管控机(jī)制,下大(dà)气力抓(zhuā)投资管(guǎn)控、抓(zhuā)有效投资,可以彻底(dǐ)刹住(zhù)不理性的投(tóu)资、盲目的投资(zī)、无效的投资,并且(qiě)能够坚持效益为中(zhōng)心,真正按市场化(huà)、法治化的(de)理念和思路管好、用好投资,全力提升投资(zī)质效,力促国(guó)有资(zī)本保值增值。

    四、国有资(zī)本投资运营公司(sī)投资管控机(jī)制改革(gé)基本思路

    山西国资(zī)运营公司成立后,先是围绕出资人基本职(zhí)责,并结合投资监管实践经验(yàn),在(zài)调研出资企(qǐ)业投资现(xiàn)状和(hé)存在问(wèn)题的基础(chǔ)上(shàng),不断探索(suǒ)改革优化(huà)投(tóu)资管理体系,然后先后经历三次重构(gòu),力图构建与管(guǎn)资本要求相适应的投资管(guǎn)控机制。其基本思路(lù)是:作为(wéi)积极股东(dōng),以法人治理机制(zhì)为(wéi)根本途(tú)径,以管好国有资本布局和国有(yǒu)资(zī)本回报为逻辑出发(fā)点,制定授权放(fàng)权清单和投资项目负面清单,并坚持战略管控和(hé)财(cái)务(wù)管控(kòng)相结合、放活和管好相统一的(de)原则,主抓关键环节核心要素。改革要点主要体现在以下几个方面。

    一是去(qù)行政化,实现(xiàn)市场化、法治(zhì)化(huà)。从(cóng)行政(zhèng)审批向通过法人(rén)治(zhì)理机制(zhì)履行出资人职责转变,从保姆式管理(lǐ)向(xiàng)积极股东转(zhuǎn)变,将投资研究(jiū)决策权回归企业。二是放管结合、把好重点项目决(jué)策(cè)关。对限额以上、主业范围之外(wài)的(de)境外(wài)投资(zī)项目,由山西国资运营公司和出资企业(yè)进行(háng)同步可行性研究;其他项目则由企业(yè)自主决策。三(sān)是以绩为尺(chǐ),向考核要成效。树立(lì)鲜明的效率效益管理(lǐ)导向,坚守投(tóu)资效益(yì)为中心,并(bìng)注重对投资效(xiào)果进行评价考核(hé),以此倒(dǎo)逼企业自我加压(yā)、自(zì)我约束、审慎投资、提高(gāo)效(xiào)益。四是设定投资标准、抓实关键环(huán)节。设定企业发展赛道、投资能(néng)力与产业发展线指标,并建立可行性研究(jiū)评判(pàn)标准体系。对在主(zhǔ)业和新兴产业范围内具备投资能力(lì)且达到发展线指标的增量投资项目,由企业依法依规组织决策;禁止企(qǐ)业对超出范围、不达能力和发展线指标的增量项目(mù)进行投资。五是全程(chéng)管控,有效防范投资风险(xiǎn)。由偏重投资事前审批向事(shì)前、事中、事后全过程管理转变(biàn),如强化(huà)投中监控,通过平台监测、监督,及时发现重大(dà)不(bú)利变化,及(jí)时采取止损措施;强化项目投后评价,将投后评价(jià)结果与可研报告所列发展线指标进(jìn)行对比(bǐ),同时,对比结(jié)果要与业绩(jì)考核紧(jǐn)密挂钩,以此实现投前审核标准化、投中监控动态化、投后考评刚性(xìng)化的(de)投资全(quán)流程闭环(huán)管控,切实有效防范投资(zī)风险。六(liù)是建立专(zhuān)业力(lì)量,构筑专业(yè)投资能力(lì)。要设立国资运营(yíng)研(yán)究院,建设专业(yè)化研(yán)究团队,并构建行业数据库和专(zhuān)家库,全力强化前瞻研判能力,为投资决(jué)策提供专业咨(zī)询支持(chí),大力提升投资决策(cè)的科学(xué)性和有(yǒu)效性。

    五(wǔ)、国有资本投资运营公司投资管控机制的搭建

    (一)投前(qián)管理关键环节

    山西国资运营公司逐步构建四级投前同步论证机制,主抓(zhuā)投资方向、投资能(néng)力、投资效益等环节。一是投向方面,要把握三(sān)个“符合”,即出资企业(yè)投资项目要符合国有资本布局方向、符合山西省(shěng)转型发展方向、符合(hé)企业战(zhàn)略发展方(fāng)向,并聚焦主责主业,围绕主业目录开(kāi)展投资,原则上不(bú)允许企业在主业和新(xīn)兴产业之外开(kāi)展(zhǎn)增量项目(mù)投资。二是投资能(néng)力方面,要以资产负债(zhài)率(lǜ)为核心,以投资主(zhǔ)体(tǐ)的(de)资(zī)本实力、财务(wù)承受能力为出发点来(lái)开展增量项目投资,并抑制高负债企业投资冲动。例如,对资产负债率超过警戒线但未超过重点监管线(xiàn)的企业,审慎开(kāi)展投资;对资产负(fù)债率超过重点(diǎn)监管线的企业,原则上禁止通(tōng)过(guò)债务融资实施增量投资项(xiàng)目;固(gù)定资产(chǎn)投资项目资本金应至少达(dá)到(dào)法定最(zuì)低比例(lì)。三是投(tóu)资(zī)效益方面(miàn),设定(dìng)关键(jiàn)盈利能力指标,参照国家(jiā)标准,对标行业优秀值(zhí)、良好(hǎo)值、平均值,推进新增项目关(guān)键指标迈过(guò)全(quán)国(guó)同行业(yè)平均水平“生存线”、力争达到全国(guó)先进水平“发(fā)展线”。四是以市(shì)场可行性(xìng)和技术可行性为基础,对标分析项(xiàng)目所在行业的市场现状及发展趋(qū)势(shì)、市场容量和竞争格局、重点(diǎn)竞争对(duì)手经营(yíng)情况等(děng),预估研判项目市场竞争力(lì);对标分析项目所在行业(yè)的前沿趋(qū)势,对比(bǐ)重点企业的技术(shù)路径及关键(jiàn)技术指标,研判(pàn)项(xiàng)目技(jì)术及工艺水平的先进性(xìng),以此作为项(xiàng)目投资决(jué)策的(de)重要参考。

    (二)投中管理重点内容

    一是动态跟踪管理。山西(xī)国(guó)资运营公司正在(zài)逐步完善系统功能(néng)模块设计,建(jiàn)立标准化投资台账(zhàng),将(jiāng)投(tóu)资全过程(chéng)流程(chéng)、资(zī)料流转等嵌入系统,并动态跟踪分析运营中的投(tóu)资项目,及时发现项目中的重大不利变(biàn)化,督(dū)促(cù)出资企业及时(shí)调整方案,及时采取止损措施(shī)。二是阶段性抽(chōu)查,组织出资企业(yè)定期分(fèn)析固(gù)定(dìng)资产投资项(xiàng)目的预算执行(háng)情况和建(jiàn)设(shè)进度情况(kuàng),严控设计概算不超可(kě)研投(tóu)资(zī)估算、施工预算不超设(shè)计概算(suàn)、竣工结(jié)算决(jué)算(suàn)不超施工预算;强(qiáng)化财务硬约束,加强被投资企业的(de)财务监控。

    (三)投后管理(lǐ)关键环(huán)节

    重点抓好投(tóu)后评价、绩效考核、项目审计三个环节。一是投后评价方面,组织出资(zī)企业每年对已完成(chéng)竣工(gōng)验收或交付(fù)验收后(hòu)一个财(cái)务年度的固定(dìng)资产投(tóu)资项目,以及已完成登记手续或产权交割手续(xù)、取得管理权(quán)一个财务年度后的股权投资项目(mù)开展项(xiàng)目后(hòu)评(píng)价,以研究(jiū)项目的(de)决(jué)策、实施、结果及其(qí)影响等。同时,要着(zhe)重对比发展(zhǎn)线指标的实际(jì)结果与项目决策(cè)时确定的(de)预期目(mù)标,找出(chū)差(chà)距,总结(jié)经验,吸(xī)取教(jiāo)训,以达到改善投(tóu)资决策和管(guǎn)理水平、提升(shēng)投(tóu)资效益的目的。山(shān)西国资运营公司可适(shì)时选择部分重大投资项(xiàng)目,委托(tuō)独(dú)立的第(dì)三方机构开展投后评价,并向企(qǐ)业通(tōng)报投后评(píng)价结果,推广项目开展(zhǎn)的有益经验。二是(shì)绩效(xiào)考核方面,要督促(cù)出(chū)资企业建立(lì)健全投资业务责(zé)任(rèn)体系。所(suǒ)有投资项目均应明确项目(mù)负责人和实施团(tuán)队,并且(qiě)依据项目可行性(xìng)研究报告数据,签署项目(mù)投资目(mù)标责任书;在项目(mù)建成投产或运营后,实行项目后(hòu)评价结果与责任(rèn)书目标奖罚联动,与企业(yè)班子成员的本年度绩效薪酬兑现直接挂钩。三是项目审计方面,要督(dū)促出资企业建立多部门协调联动机(jī)制,跟踪审计投资决策、资(zī)金使(shǐ)用(yòng)、投资(zī)收益、风(fēng)险管控(kòng)等关键环(huán)节,并及时(shí)提出审计建议,以达到规范(fàn)项目管理、防范化解(jiě)风险的(de)目的。

    (四)中介机构管理

    出(chū)资(zī)企业应强(qiáng)化(huà)中介机(jī)构管理,实(shí)行诚(chéng)信承(chéng)诺和黑名单制(zhì)。出资企业应与进行可行性(xìng)研究(jiū)论证、尽职调查、审计、资产评估及(jí)投后评(píng)价的(de)中介机构签订诚信(xìn)承诺书,凡发现舞弊或造假行为的,将(jiāng)终(zhōng)身追责。山西国资运营公(gōng)司(sī)、出资企业分别建立中介机构(gòu)的(de)信息(xī)公(gōng)开和“黑名单”制度(dù),引导和督(dū)促“阳光”操作,将违规的中介(jiè)机构列入“黑名单(dān)”,要求其一定时期内不得在出资企业范围内开展业务。

    六、结语

    投资管控(kòng)是(shì)国有(yǒu)资(zī)本授权经营体(tǐ)制改革的重要内容,国有资本投(tóu)资运营公司要在精准把(bǎ)握“管资本”核(hé)心要义的基础上(shàng),在厘清(qīng)权(quán)责边界的前提(tí)下,结合区域(yù)国资国企(qǐ)改(gǎi)革所(suǒ)处阶(jiē)段特(tè)征、产业布局结构、国资(zī)规模等实际情况,以(yǐ)管好(hǎo)国有资本布局和国有资本回报为出发点,立(lì)足积极股东(dōng)身份(fèn),构建与本区域特征相(xiàng)宜、适合管资本要(yào)求的投资管控(kòng)机制(zhì)。

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