面对新（xīn）形（xíng）势和新要（yào）求，国（guó）企改革三年行动恰逢（féng）其时。改革三年举措虽然是（shì）三年规划，但对（duì）于现代化国（guó）有（yǒu）企业的制度建设（shè）和（hé）经营发（fā）展具有长远的战略意义，同（tóng）时有助于形成更（gèng）成（chéng）熟规范的现代化发展的重要举措。中国特有（yǒu）的制度（dù）和以资（zī）本管理为（wéi）重点的国（guó）有资产监管体制，它的形成（chéng）有利于维护（hù）和发展（zhǎn）社会主义经济制度，更好（hǎo）地发挥国有（yǒu）经（jīng）济的（de）战略作用（yòng）。通过进一步优化经济结构，能（néng）够促进（jìn）经（jīng）济周期的良好（hǎo）循环，同时也促（cù）进国有经济（jì）向高质量方向（xiàng）发展。

一、两类公司改（gǎi）革加快国（guó）有（yǒu）资本改革

       2020 年国（guó）企改（gǎi）革三年行（háng）动指出，实施国有资本（běn）投资、运营公司试点是（shì）改革国有资本授权经（jīng）营体制的关（guān）键举（jǔ）措。通过开展地方“两类公司”深化改革，能推动国有企业改革的有效落地，调整和优化（huà）国（guó）有经（jīng）济结构布局，是全面落实以管资（zī）本为主，强化国有资产监管的战（zhàn）略举（jǔ）措，并提（tí）出了国有资本投（tóu）资（zī）及运营公司的功能性作用及有效发挥。

       国有资本运营（yíng）和收益管（guǎn）理，随着两类（lèi）公司改革的深（shēn）入，其重要的价（jià）值和功能也将得（dé）到（dào）有效的体现，未来将在地方（fāng）国有企业（yè）层面形成资本（běn）投资、国有（yǒu）资本（běn）运作（zuò）和产业集团。为此，重组国有投资和运营公司，其目的是实现地（dì）方政府的战略目标，进一步促进国有资本的优（yōu）化和产业结构的科学调整（zhěng）以及（jí）为地方服（fú）务。国有（yǒu）资本投（tóu）资和运营（yíng）公司通过（guò）与国企重（chóng）组（zǔ）、上市培育、股权多元化、国资基金投资运（yùn）营等改革实施，进（jìn）一步（bù）强化市（shì）值管理，发挥（huī）资产（chǎn）证券化和国资流动（dòng）增值作用，全面优化经济（jì）结构和重要布局（jú），有效提高国有资本良好（hǎo）的配置和运营运（yùn）作效率。

二（èr）、地方（fāng）“两（liǎng）类（lèi）公司”现状

       2014 年国务（wù）院国（guó）资委（wěi）启动国有资本投资（zī）和（hé）运营试点。试点企业进行资（zī）本（běn）投（tóu）资管（guǎn）理和（hé）资本运作（zuò）改（gǎi）建，在运营中通（tōng）过横（héng）向整合、纵向压缩、放权和营（yíng）销推进改（gǎi）革，在授权下放、组织架构和工作机制等方面取得（dé）了良好的成效。通过重（chóng）组两类公司，以此来调整和优化监（jiān）管模式，同（tóng）时合（hé）理（lǐ）优（yōu）化经（jīng）济布局的战略（luè）发展目标，取得了一定的集中（zhōng）成效，对于（yú）未来发展形（xíng）成（chéng）了典型（xíng）的经验，但国（guó）有“两类公司”改革试点中（zhōng）仍（réng）暴露很多问题。

（一）两类公（gōng）司（sī）尚处于建设期

      中央企业通过开展“两（liǎng）类（lèi）公司”试点，已经初步形成了资本经营和运营管控模式，也出现了一（yī）批典型（xíng）案例。如（rú）围（wéi）绕国有企业转型功能定位，走轻资产（chǎn）运营道路，打造了“资本 + 人才 + 技术”的经营模式，以（yǐ）市场化、专业化推动（dòng）经济（jì）优化、产业（yè）结构调整、促进国（guó）有资本流动（dòng）、发挥保（bǎo）值增（zēng）值功能，更好地服务于国家（jiā）战略发展（zhǎn）需求，发（fā）挥积极的推（tuī）动作用（yòng）。

      随着试点经（jīng）验的积累，地方“两类公司（sī）”的（de）改革发展进入了建设期。地方（fāng）国有企业在改（gǎi）革创新中（zhōng），借鉴了央（yāng）企试（shì）点（diǎn）经验，不断推（tuī）进（jìn）运（yùn）营改革。此外（wài），各省市（shì）全面实施对两类企业试点（diǎn）改革发（fā）展。如（rú）根据产业板块，优化企（qǐ）业、行业布局，研究“两类公（gōng）司（sī）”的参与，实现国（guó）有（yǒu）资产在结（jié）构优化、促进循环、提升（shēng）经济稳（wěn）定方（fāng）面的基础性作用（yòng）。或推动国有资本（běn）市场（chǎng）化运作，打造国有投资运营平台，以此来发挥国资引领和（hé）产（chǎn）业带动的战（zhàn）略作用，提升资本良好（hǎo）的配置和（hé）运营（yíng）效率，促进（jìn）企业（yè）转型向高质量模式发（fā）展。

（二）组建以（yǐ）改组为主、新建为辅

       尽管“两类公（gōng）司”可以通过（guò）新设（shè）或重组方式组建，但在工作开展（zhǎn）实践中（zhōng），大多（duō）数国（guó）有资本都（dōu）选择了重组（zǔ）作为（wéi）首选。而（ér）重组的企业（yè）在划分为两类公（gōng）司（sī）前（qián）即为国资行业（yè）集团（tuán）或地方政府管辖集团，在该（gāi）地（dì）区（qū）来说已经具有一定的地位（wèi）。有的（de）公司虽在两类公司的名单上，之后仍保留原（yuán）有的业务架构、管理和制（zhì）度安（ān）排（pái）。对地方政府而言，从内部深度（dù）转型（xíng）、改变常规治理结构、积极改革创新（xīn），比换牌子更为重要。

（三）行（háng）权能力有待加强（qiáng）

       对于（yú）国（guó）有资本投（tóu）资、运营公司来说，其（qí）所属上级单位是政府或国资委（wěi），资本投资运作接（jiē）受的是相关的行政命令（lìng）。而国有（yǒu）资本投资、运营公司（sī）对（duì）下属单位又（yòu）需要（yào）走市场化路线，这需（xū）要国有资本、运（yùn）营公司将行政命令转化为市（shì）场指令，既追求经营运作（zuò）效益（yì），同时还要兼顾（gù）社会效益。这一存在（zài）的根（gēn）本性矛（máo）盾决定（dìng）了治（zhì）理机制不能简单地采用传统的发展和管理（lǐ）模（mó）式。当（dāng）前，国有资（zī）本（běn）投资、运营公司还没有可靠有效的发展治理（lǐ）模式，对于组织架构（gòu）、人（rén）事管理和审批制度的开展，混杂着行政管（guǎn）理和和经济属（shǔ）性（xìng）。在实际的（de）国有（yǒu）资本管理中，很难确定相关（guān）的绩效考核指标。管（guǎn）理审核（hé）审（shěn）批流程（chéng）过长，开展的人（rén）事管理制（zhì）度和薪酬管（guǎn）理体系（xì）存在僵化（huà）的现象，员工缺乏（fá）必要的奖（jiǎng）励（lì）和激励，对下（xià）属可能（néng）存（cún）在管理不足或过度（dù）控制现象。

三、两（liǎng）类（lèi）公司转型的相（xiàng）关建议

（一）明晰关系，建立可靠的管控模型

1. 搭建具有中国（guó）特色（sè）的现（xiàn）代国有企业（yè）制度

       现代企业（yè）制度（dù）是企（qǐ）业开展经营活动和业务运（yùn）行（háng）的必要（yào）基础（chǔ）。现（xiàn）代国有企（qǐ）业制度的创新，决定了国有（yǒu）企业运营的效（xiào）率（lǜ）和（hé）活（huó）力，是深（shēn）化国有（yǒu）企业实施改革创新的重点管理（lǐ）任务（wù）。现代国有企（qǐ）业（yè）制（zhì）度（dù）能否有效实施，则（zé）依赖政企（qǐ）关系（xì）明晰、权责明（míng）确、产权清晰和管理科学等基本条件是否得到满足。根据中国特色（sè）国有（yǒu）企业现代（dài）制度建设内容（róng），党委会、股东大会、董事会、监事会等机构需要分工协作和相互制衡，这就需要搭（dā）建中国特色现代国有企业的系统制度，但在实际（jì）工（gōng）作中是（shì）一项复杂而（ér）艰巨（jù）的创新任务，需要在（zài）相关（guān）制度理论和具体业务（wù）实（shí）践层面不断研究和创（chuàng）新。例如要（yào）发（fā）展中国特（tè）色的企业制度，必须依（yī）法实现董事会合法权利（lì），建立董事会授权的管理制度。建立以资本管理（lǐ）为基础管理（lǐ）监管体系（xì），同时围绕资本管理、规范资本交易、改善公司收（shōu）益和维护资本安全的相关（guān）环节进行重点（diǎn）监督和监管，以此来充分发挥国有资本管控的作用。在进行授权经营（yíng）、国有经济产（chǎn）业（yè）结（jié）构（gòu）优化、国有资本运营、促进实体经济良性发展等方面，充分发挥地方国（guó）有投资、运（yùn）营公（gōng）司的功能（néng）作用。通过一系列改革，在（zài）建立成熟规范的中国（guó）特色企业制度和资本经营（yíng）的国（guó）有资产管（guǎn）控方面，将（jiāng）取得良好的发展（zhǎn）成果和必（bì）要的收益，对（duì）深化国企改革具有（yǒu）重要（yào）的推动（dòng）意义。

2. 推进国有（yǒu）资产监管（guǎn）体制的改革

       从（cóng）宏（hóng）观调（diào）控体系（xì）来（lái）看，需要更加注重政企分开和（hé）政资分开。政府行政部门不（bú）再履行出资职责，政（zhèng）府（fǔ）或国资监管部（bù）门转变过往（wǎng）的（de）公共（gòng）管理职能，更加注重（chóng）出资关系，转变管理模式（shì）和理（lǐ）念，由管企业向管资本进行改变。在管理方式上，完善监管机制和强（qiáng）化审计，树立审计理念、运用审计方法（fǎ）和强化资（zī）产监管。通过全面的监管，有（yǒu）效防止国有资（zī）产的流失，进而提高（gāo）内部运营（yíng）效率和（hé）防范（fàn）风险，确保国有企业（yè）能够在市（shì）场组织中独立运作。

3. 厘清国有企业党组织与（yǔ）治理机构的（de）权责界限

       在国企改革中，需要进一步明确党组织（zhī）与（yǔ）公（gōng）司其他治理机构权责关系（xì），建立多方相协（xié）调的治（zhì）理模式。关键保障之一是遵守双向进入和交（jiāo）叉任职的管理要求，党组织（zhī）成员（yuán）按照法律和程序加入（rù）“两会一层”，即（jí）董事会、监事会、经理层。而成功的（de）关键（jiàn）在于党委成员进（jìn）入企业董事会，将（jiāng）党的领（lǐng）导和意图与公司（sī）战（zhàn）略决策、经营（yíng）发展相结合，并且在重要事项（xiàng）上能做到消除意（yì）见（jiàn）分歧（qí），提高企业经营决（jué）策效率，进一步降低相关成本，提高企（qǐ）业管理的科学（xué）性和全面性，充分发挥国有企业（yè）现代化制度的作用，并且以此来（lái）高效实现（xiàn）党组织（zhī）与（yǔ）法人治理（lǐ）的结合。

       建立党（dǎng）组织与其他治理机构规范、良性的（de）合作（zuò）关（guān）系，要在以（yǐ）下（xià）三个方面进（jìn）行着力（lì）解决：一是按照国（guó）有企业所属类别（bié），规（guī）范不同类型企业党组织的设立（lì）及运行（háng），明确管哪些（xiē）、管什么的权责界限（xiàn），建立与形成各治理机构之间履职尽（jìn）责、协调制衡、良（liáng）性运转的管理机制；二是规范决策（cè）程序。建（jiàn）立党委（wěi）会议（yì）事规则（zé），明确重大事项决策界限、程序和方式，切实将党的领（lǐng）导与公司治理进（jìn）行有效结合（hé），实现（xiàn）怎么管、谁来管（guǎn）的治理方式。根（gēn）据法律政策要（yào）求，党组织参与公（gōng）司战略发展、三（sān）重一大等事项决策，并充分尊重其他治（zhì）理（lǐ）机构和运行机制；三是确保党组织的意（yì）图得到（dào）实（shí）现（xiàn）。建立党委委员意见发表（biǎo）、投票表决（jué）的工作制度，明确该做（zuò）什（shí）么、应该怎么做。促（cù）使“双向进入（rù）、交（jiāo）叉任职”进（jìn）入董事（shì）会的党委成员、经理层的党委成员能够充分发表意（yì）见、对三（sān）重（chóng）一大等（děng）重大事项进行投（tóu）票表（biǎo）决，实现组（zǔ）织（zhī）意图。

4. 厘清各级相关利益者（zhě）的关系

       在进行两类公司设立期（qī）间，需要厘清（qīng）相关利益（yì）者的关系，特（tè）别（bié）是国有（yǒu）监管部门、出（chū）资企（qǐ）业。国有资产监管机构需要转变管（guǎn）理理念和方式，以资本管理为支柱，聚焦四（sì）个方面、落实三（sān）项清单，即优（yōu）化地方产业布局、规范管理（lǐ）运（yùn）作机制、确保国资保值增值、维护（hù）资产安（ān）全运（yùn）营，及时落（luò）实权力（lì）、职责、授权三（sān）项清（qīng）单（dān），切（qiē）实给予“两类公司”在企业制度和市场投资中拥有实在的（de）作用和发（fā）展空（kōng）间。

       在市场化运（yùn）作国有资本时，“两类公司”需要按照（zhào）公司法的要求，同时需要（yào）以资本额为限，以股权为管理纽带（dài），以治（zhì）理为重要（yào）的基础渠道，以派出（chū）股权董事为重要手段，积极参与市场化运（yùn）作（zuò）、对出资企业的三重一（yī）大事项进行决策。在经济基础优良、产业发展成熟的区域，可（kě）促使（shǐ）两类公司（sī）实（shí）现管控方式（shì）的转型，即由原有的出资持股管控逐步向战略目标性、财（cái）务（wù）性管控方式转变，对于控股企业的战略目标、经营业（yè）绩、重大资金、重要人事（shì），以（yǐ）及高级管理人员管控和考（kǎo）核（hé）、预防（fáng）企业经营风险（xiǎn）等方面涉（shè）及三重一大（dà）的重要事项进行重点管控，其他经营权由控股公司决定。与此同时，对于所出资持（chí）股的企（qǐ）业，要求进（jìn）一步完善以董事会为重点（diǎn）管理的治理结构，进而需（xū）要全面推行选（xuǎn）人（rén）用（yòng）人、育人（rén）留人的（de）人才机制，提（tí）升公司的发展创新和（hé）生存能（néng）力。对关键岗位和（hé）子公司实施激（jī）励（lì）政策，有效地提高公司的运营能力和持（chí）久力。

（二）明确监管与（yǔ）考（kǎo）核要求（qiú），完善绩效管理体（tǐ）系

1. 三个层次深（shēn）化改革

       我（wǒ）国（guó）经济体（tǐ）制由计划（huá）经（jīng）济向社会市场经济体制转变中，对于（yú）国有企业的改革创新始终是（shì）经（jīng）济体（tǐ）制改（gǎi）革的重（chóng）要（yào）核（hé）心（xīn）。因此，深化国有企（qǐ）业改革，需要从三个层面推动国有企业（yè）真正（zhèng）成为公平竞争（zhēng）的市场主体。

       一是深化（huà）改革（gé）企业产权。要形成真正（zhèng）意义上（shàng）的现代化（huà）公（gōng）司企（qǐ）业，不仅要提升企业（yè）现（xiàn）代化（huà）制度基础和（hé）企业经营效率，而且要坚持两（liǎng）个毫不动摇，深（shēn）入研究多种经济成分的组（zǔ）成（chéng）方式和实（shí）现模式，这也是实（shí）现混合所有制经济（jì）健康持续发展（zhǎn）的有（yǒu）力途径。二是（shì）深化改（gǎi）革经营机制（zhì）。从行（háng）政（zhèng）管（guǎn）理向市场化（huà）转变，需要认真（zhēn）深化劳动、人事、分配制度的全面改革，使（shǐ）国有企业可以依法经营，符合市场（chǎng）规律。三是建立（lì）公平竞争机制。树立与民营企（qǐ）业公（gōng）平参（cān）与（yǔ）市场的竞争意识，同时深化实施政（zhèng）企分离和（hé）政资分离的（de）重（chóng）要改革，进一步（bù）深化（huà）行业（yè）垄断改革。对于归（guī）属于商业（yè）性和公（gōng）益性的国有企业，要更加注（zhù）重（chóng）发展领域的系统性和联合性（xìng），在分类改革（gé）后（hòu）实行分类管理。

2. 妥善对待及平（píng）衡（héng）授权（quán）与强化监（jiān）管的关系

      在企业发展管理中，需要明确授权范围、经（jīng）营管（guǎn）理职（zhí）责（zé）和监（jiān）管方式，建立必要的监（jiān）督管理清单和责任清单，以及考核（hé）机制，并予以落实到企业的日常管理中。如（rú）由国有企业聘请第三方（fāng）机构（gòu）对绩效（xiào）评价制度进（jìn）行全（quán）面改革，以减少其债务风险，提高经营效率，实现进一步降低运营成本（běn）、提高经济效益和治理能（néng）力的目标。

（三）促进“两类公司”转型，加强能力建（jiàn）设

1. 不断完（wán）善（shàn）市场化经（jīng）营机制，激发企业竞争活力

       深化企业（yè）三大制度改（gǎi）革，不断增强（qiáng）国有企（qǐ）业的经营核心竞争力，不（bú）断（duàn）提升重要价值和发展活（huó）力，以此来创（chuàng）造（zào）更大（dà）经（jīng）济价值和社会效益。积极推行高管人员任期（qī）管理和契（qì）约制，推行职业经（jīng）理人管理制（zhì）度，实现管理人（rén）员能上能下（xià）、公司员工（gōng）能进（jìn）能出的市（shì）场化用（yòng）工机制。建（jiàn）立和完（wán）善业绩导向型（xíng）薪（xīn）酬分配机制，促进收入能增可降，引导（dǎo）薪酬分（fèn）配有利于突（tū）出贡（gòng）献的（de）工（gōng）作（zuò）人员和一线人员。支持更多企（qǐ）业采用股权激励、分工等中（zhōng）长期（qī）政（zhèng）策，充分激发员工创业的积极性和主动性。

2. 加（jiā）快业务导向转型，提升企业竞争实力

       推动地方“两类公司（sī）”由传统产业集团向国（guó）有投资及经营公司转变（biàn），由（yóu）原有的实业经营发展模式转变为（wéi）股（gǔ）权投资，对原（yuán）来不具备竞争优势、发展空间（jiān）不足的业务进行剥（bāo）离，向（xiàng）前瞻性战略性新兴产业集中。弱化以母投资（zī）公司对（duì）子（zǐ）公（gōng）司的集团化控制，更（gèng）加注重在对法人平（píng）等产权的基（jī）础上加强公（gōng）司治理，进一步弱化（huà）业务体系（xì）的观（guān）念，做好风险防控，对无效资产和不良（liáng）资产进行处理，加强投资收益和治理意识（shí）。同时，“两类公（gōng）司”要建设完善投（tóu）融（róng）资和资源整合运作体系。在战略改革（gé）中，将用人、考核（hé）、薪酬机制建设作为（wéi）重（chóng）点改革内（nèi）容，以及全面（miàn）建立（lì）和实施股权管理、风险管理（lǐ）、董监事派出管理制（zhì）度，打造（zào）资本（běn）、资产、执行三级组织（zhī）架构（gòu）；遵循（xún）“机（jī）构从简、人（rén）员从（cóng）优”的市场化机构设置及人员（yuán）配（pèi）置原则，优化公司架构（gòu）、业务职责，以（yǐ）及人才配（pèi）置；打（dǎ）造规范高效的现代化资（zī）本（běn）运营型总部，以及相匹（pǐ）配的组织机（jī）构决策体系，建立内外、前中后全面（miàn）协调的工作（zuò）机制，确（què）保企业战略目的落地（dì）、资源配置（zhì）合（hé）理、资产（chǎn）运营高效（xiào）、风险（xiǎn）有效防范、考核评（píng）价（jià）优良（liáng）等（děng）。

3. 企业自主（zhǔ）创新要（yào）有新（xīn）突（tū）破

       根据（jù）《三年行动方（fāng）案》要求，国有企业要（yào）不断提升（shēng）自（zì）主创新能力，在构建关键核心技术（shù）攻关新型（xíng）举国体制中，充（chōng）分发挥国有企业的重要核心（xīn）作用。

       在产、学、研、用的创新链上，国有（yǒu）企业（yè）是“研发”和（hé）“应用”链的主体。大型（xíng）国有企业依托（tuō）自身的（de）技术、资金、市场等资源（yuán）优势，以及技（jì）术转化和（hé）应用的市场空间（jiān），可以（yǐ）利用规模化优势（shì），推动和发（fā）展多（duō）项重要创新，营造良好（hǎo）的（de）发展（zhǎn）创新环境（jìng），充分发挥产（chǎn）学（xué）研的发展潜力（lì）和竞争力（lì），发（fā）挥举足轻重（chóng）的作用。基于市场运作机（jī）制，将创新产（chǎn）品推（tuī）向市场，实现技术创新的重要价值。同时，在学习领域，注重（chóng）与高校的技术交流及成（chéng）果转化，并实施产业（yè）化。在生产环节，利用生产外包的形（xíng）式促使技术创新产（chǎn）品生产落（luò）地。

       国有企业要（yào）贯彻聚焦、裂（liè）变、创新和品牌化的经营发展（zhǎn）理念，聚焦主业（yè）和优化效益，深化（huà）产业化技术创新，推动业（yè）务的发展孵（fū）化裂变，进一步拉长深度融合（hé）链条，构建充满活力的创新生态圈。基于创新技（jì）术发展，加强（qiáng）创新技术（shù）体系、创新产业（yè）和创新环境的机制建（jiàn）立。全力（lì）打造产（chǎn）品品牌（pái）和（hé）企业品牌，不断增强国有企业（yè）的（de）影响力，进而增加市场化（huà）的（de）必要竞争力。深入学习（xí）发达地（dì）区对（duì）于创新发展的经验做法，为国有企业的发展创造有利条件，确保（bǎo）企业高质量发展。

四、结束（shù）语

       在（zài）国企（qǐ）改（gǎi）革三（sān）年行动（dòng）背景（jǐng）下，深化地方两类公司改革需要从大局（jú）角度进（jìn）行（háng）思考，并强（qiáng）化协调和推进落地。国企改（gǎi）革三年行动能否真正对（duì）国（guó）有（yǒu）“两（liǎng）类公司”改革发展（zhǎn）起到（dào）决定（dìng）性作用，关键在于能否（fǒu）有（yǒu）效（xiào）落实。通过实施国企改（gǎi）革三年行动和（hé）落实长效发展，真正解决长期制约国有企业健康稳步发展的体制机制问（wèn）题，提高（gāo）企业发展的活力（lì）和动力，实现国资国企高质量发展。