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新形势下的国企混改:激励机制调(diào)动内生动力(lì)是关键
从“一个行(háng)动胜过一沓纲领”,到“伤其十指不如断其一指”,在国企改(gǎi)革进入攻(gōng)坚深(shēn)水区时,混合所(suǒ)有制(zhì)作为国企(qǐ)改革的突(tū)破口(kǒu),在社会关注(zhù)下(xià),正在大(dà)刀阔(kuò)斧地稳(wěn)步推(tuī)进(jìn)。
来源:企业观(guān)察网
记者:高金(jīn)霞
3月5日,国务(wù)院总理李克强在(zài)第十三届全国人民代表大会第二次会议(yì)上的政府工作(zuò)报(bào)告(gào)中指出(chū),“积(jī)极”稳(wěn)妥推(tuī)进混(hún)合所有制改革,完善公(gōng)司治理(lǐ)结构,健全市场化经营(yíng)机制,建立职业经理(lǐ)人等(děng)制度。
3月9日,国务院国资委主(zhǔ)任肖亚庆亦在记者会上(shàng)表示,混改(gǎi)是国企改革(gé)突破口(kǒu),通过(guò)国企改革,解决(jué)了长期想解决而(ér)没有解决的问题(tí),例如公司治理(lǐ)的结(jié)构进一步优(yōu)化等。
分析认为,政府工作报告中的“积极”二(èr)字,意(yì)味着(zhe)国企改(gǎi)革将会发生许多变化(huà)。“扩围”“放权”将成为(wéi)国企混改关键词。改革试点发力将(jiāng)呈批量推动态势(shì),由设计走向(xiàng)更大规模、更深层(céng)次的行动,将为资本(běn)市(shì)场(chǎng)释放新红利,值得期待。
那么,在(zài)全球经济增长(zhǎng)缓(huǎn)慢、中美贸易摩擦升(shēng)级,以及倡议“一带一路”走出去的多重背(bèi)景下,新形势的国企混改(gǎi)应该什么样?时过境迁,2015年8月出台的、被社会(huì)各(gè)界称为国企改革的纲领性文件的《关于深化(huà)国有(yǒu)企业改(gǎi)革的指导意见》(中发﹝2015﹞22号)(以下简称“22号文”),在国企混改上取得了什么成就,又有(yǒu)哪(nǎ)些瓶(píng)颈制约着混改(gǎi)的良性(xìng)发(fā)展?
深化混合(hé)所有制改革(gé)注重质量和效果
党的十九大报告强调(diào):“深化国(guó)有企业改革,发(fā)展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一(yī)流企业”。
相关数据显示,2018年,国资委推动“双百行(háng)动”改革试点(diǎn),涉及国企达到(dào)404家,数量空前,国企“混改”决心不(bú)改(gǎi),加量加(jiā)速;2019年初始,根据权威机构信(xìn)息显示,国(guó)资(zī)委将进一(yī)步推动2至3家央(yāng)企集团层面实施“混(hún)改”,预示着“混改”的(de)力度和深度(dù)将持(chí)续加强(qiáng)。
无独有偶(ǒu),国家发(fā)改委(wěi)发布的(de)消息显(xiǎn)示,截(jié)至2018年,国(guó)家发(fā)改委推(tuī)动实施国企“混改”试点累计(jì)达到50家,仅2018年(nián)就(jiù)增加31家, 2019年将进一步(bù)推动100家以上的“混(hún)改”试点。
“混合所有制(zhì)改革有(yǒu)序推(tuī)进(jìn),上市公司已(yǐ)经成为中(zhōng)央企业(yè)运营的主体。中央企业资产的65%、营(yíng)业收入的61%、利润(rùn)总额来源的88%都在上市公(gōng)司(sī)。”肖亚庆在今年全(quán)国两会记者会上表示。
“目前(qián)航(háng)空工(gōng)业集团资产证券化率超过66%。”中国航空工业集团资(zī)本管理部部长王学军(jun1)日前表示,下一步,中国航空工业集团(tuán)将按照(zhào)“宜混则混”原则在(zài)所属三四级以下单位全面推进混改工作。
“前两年(nián)我们(men)完成了成品油(yóu)销(xiāo)售的混改(gǎi)基本工作,引入社会和民营(yíng)资本实现混(hún)合经营(yíng),还成立(lì)了董(dǒng)事会,按照董(dǒng)事会的总体安排(pái)和(hé)章(zhāng)程(chéng),现(xiàn)在(zài)正在积极筹备上市(shì),时间节点要得到国(guó)家有关(guān)部门的批复,另外还要考虑资本市场的(de)窗口期(qī)。”3月14日,全(quán)国政协委员、中国工(gōng)程院院(yuàn)士、中(zhōng)国石油化工集团(tuán)有限公司副总经理(lǐ)、中国石(shí)油化工(gōng)股份有限公司总裁马永生在接(jiē)受媒(méi)体(tǐ)采访时(shí)表示,经过5年时间,中石化(huà)销售(shòu)公司混改工作基本完成,下(xià)一步将择机进(jìn)行IPO。
不只是央企在大力推进混改(gǎi),相关地方国资委也在试(shì)点(diǎn)发力或批量推(tuī)动混改步伐。
数据统(tǒng)计,2018年(nián),山东向(xiàng)国内外(wài)推出93家省属国企“混(hún)改”项目(mù),集中(zhōng)在基(jī)础设施、公共(gòng)服务领域;天津先后推(tuī)出232家“混改”项(xiàng)目,涉及(jí)房地产、制造、金融、服务等多领域(yù);山(shān)西(xī)则推出108家国企“混改”项目,涉及制造(zào)、电力、能源等;辽(liáo)宁推(tuī)出48家国(guó)企“混(hún)改(gǎi)”项目,涉及钢铁(tiě)、汽车、能源(yuán)等;还有浙江(jiāng)、广州等地,所推混(hún)改(gǎi)项目都具有一(yī)定影响力和较强的技术优势。
“目前(qián),中(zhōng)国石油正在制(zhì)定有(yǒu)关(guān)创建一流示范企业的规划(huá),方案即将完成,预计3月底之前提交国资委,改(gǎi)革内容涉及员工持股和混改等(děng)。”中(zhōng)国石(shí)油集团党(dǎng)组(zǔ)书记、董事(shì)长王(wáng)宜林近日表(biǎo)示(shì)。
“2019年将(jiāng)加大(dà)分类推进混合所有制(zhì)改革力度。”肖(xiāo)亚(yà)庆表示,商(shāng)业(yè)一类(lèi)的国(guó)有企业(yè),国有资本投资、运营公(gōng)司改(gǎi)革试点企业,创建“世界一流”示范(fàn)企业都(dōu)要加大混改力度。去(qù)年(nián)推出的“双百行动”改(gǎi)革试点企(qǐ)业也要积极推进混改(gǎi)。
无独有(yǒu)偶,2018年10月(yuè)9日(rì),国(guó)务院(yuàn)副总理刘(liú)鹤在国企改革座谈会上首次提出,“国(guó)有企业改革正处于一个行动胜过一打纲领的关键阶(jiē)段,也是改革(gé)乘(chéng)数效应最大的阶段”。
“刘(liú)副总理此言即是对本(běn)轮(lún)国企深化改革实际情况的概要总结,也是(shì)对未来国企深(shēn)化改革的基本要求(qiú),展(zhǎn)现(xiàn)出‘必须(xū)混改’的决心(xīn)。”知名国企改革专家李(lǐ)锦解读刘鹤发言(yán)时表示。
国家高层(céng)对国企混改的决心显而易见。国有(yǒu)企业对国企改革的呼声亦此(cǐ)消彼长。
数据统计,2018年,山东向国内外(wài)推出93家省(shěng)属(shǔ)国企“混改(gǎi)”项目,集(jí)中在基(jī)础设施、公共服务领域;天津先后推出232家“混改”项目(mù),涉及房(fáng)地(dì)产、制造、金融、服(fú)务等多领域;山西(xī)则推出108家国企“混改(gǎi)”项目,涉及制造、电力、能源等(děng);辽宁推(tuī)出48家国企“混改”项目,涉及钢铁、汽车、能源等(děng);还有浙江、广州等地,所推(tuī)混改项目都具有一定影响力和较强的技术优势。
“目前,中国石油正在制定有关创建一流示范(fàn)企(qǐ)业的规划,方案即将完成,预计3月底之前提交国资委,改革内容涉(shè)及员工持股和(hé)混改(gǎi)等(děng)。”中国石油集团党组书(shū)记、董事长王宜林近日(rì)表示(shì)。
“2019年将(jiāng)加大分(fèn)类推进混合所有制(zhì)改革力度。”肖亚庆表示,商业一类的(de)国有(yǒu)企业,国有资本(běn)投资、运营公司改革试点企业,创建“世界一流”示范企业都要加(jiā)大混(hún)改力(lì)度。去年推出的(de)“双百行动”改(gǎi)革试点企(qǐ)业也要积极推进混改。
无独有(yǒu)偶,2018年(nián)10月9日(rì),国务院副总理刘鹤(hè)在(zài)国企改革座(zuò)谈会上首次提出(chū),“国有企(qǐ)业改(gǎi)革正(zhèng)处于一(yī)个行动胜过(guò)一打纲领(lǐng)的(de)关键阶段,也是改革乘数(shù)效应最大(dà)的阶段(duàn)”。
“刘副总理此言即是对本轮国企深化改革实际情(qíng)况(kuàng)的概要总结,也(yě)是对(duì)未来国企(qǐ)深化改革(gé)的(de)基(jī)本要(yào)求,展现出‘必须混(hún)改(gǎi)’的(de)决心。”知名国企改(gǎi)革专家李锦解读刘鹤发言时表示(shì)。
劳动(dòng)与资本的结合是改革关键
“数据统(tǒng)计显示,现在央企(qǐ)近80%的资(zī)产都在混合所有制企业里面,大多数是(shì)上(shàng)市公司。如果没有(yǒu)这(zhè)么多年的改革,没有这么多(duō)年的上市(shì)改造,没有这么多(duō)年的混合所有制,就很难有今(jīn)天央企的发展。”中国建材集团党委书记、董(dǒng)事长(zhǎng)宋志平,在2019亚布力中国(guó)企业家论(lùn)坛第(dì)十(shí)九届年会上如是(shì)表示(shì)。
宋志平(píng)说:“改革不(bú)是为了混而混,混的目的是把民营(yíng)企(qǐ)业、把市场的机制引入到国有企业里(lǐ)来,这(zhè)才能起到混合所有制真正的(de)目的。”现阶段(duàn)的(de)央企(qǐ)发展非常迅猛在(zài)于改革,尤其是这40年的(de)改革使得中国的国企发生了(le)巨大的变化,中国的国企是被市场化了的国企(qǐ),是上市了的国企,是被混合所有制了的国(guó)企。
“混合所有制是中国经济改革的一大创举,解决了国(guó)有经(jīng)济(jì)和市(shì)场融合(hé)这样一个世界性难题。”宋志平说(shuō),放眼世界,大(dà)规模(mó)做混合所有制的只有(yǒu)中国,因为是中国的(de)社会(huì)制度使然。
以中国建材和国药集团的混改路径为例。2014年5月(yuè),国资委确定了这两家企(qǐ)业为混合(hé)所(suǒ)有制试(shì)点单位。彼时,两家央企都(dōu)在充分竞争的领域里相对弱小,时(shí)任(rèn)两家企业董事长的宋志(zhì)平,以不(bú)足(zú)50%的国有资本,通过(guò)混合所有制加(jiā)大(dà)与民企的合作,使企(qǐ)业迅速成为世界500强(qiáng)。
“混合所有制使得(dé)国有企业(yè)进入市(shì)场有了一个成功(gōng)的载体,解决了国企(qǐ)政企分开的(de)问(wèn)题,解决了(le)国企和民(mín)营企业市场融合竞争的问题,也解决了国有企业长期以来僵化(huà)的内部机(jī)制(zhì)问题。”宋志平如是说,混合所有制(zhì)是我国在经济领域里的一(yī)个巨大的(de)制度(dù)优势。
混改的(de)优(yōu)势尤其耀眼,更多社会人士,对下一步国企混改抱有更多的期待与关注(zhù)。
有评论认为,在2018年(nián),“混改”数(shù)量更多集中于“混”的基础上,预示着 “改”的(de)力度会顺势加大,2019年由“混”到“改”的转变趋势明显。无论从政策(cè)层(céng)面,还是从操作层面,将(jiāng)出现更多机遇。
整体上,2019年国有资本授权调整机制将进一步深化推(tuī)动,有利于国企“混改”决策高效,有利于“混改”国企董事会治理模式健全(quán),更有利于(yú)“混改(gǎi)”国(guó)企市场化机(jī)制(zhì)设计实施。
“在(zài)多数国企‘混改’阶段(duàn)完成的基(jī)础上,重点将(jiāng)转入市场化机制改革(gé),尤其是员工中长(zhǎng)期激励机制(zhì)的改革。”一位不愿具名的业内人士透露,国资委将员工中长期激励机制作为2019年国企混改(gǎi)的工作重(chóng)点,也有意(yì)针对员工中(zhōng)长(zhǎng)期激励面(miàn)临(lín)的问题,以政策(cè)利好为导(dǎo)向(xiàng)做进(jìn)一步(bù)的规定,形式更多选,操作更灵(líng)活,效(xiào)果(guǒ)更突出。
上述业内人士透露,国企“混改”实现预期目标的(de)重(chóng)要环节是市场化机制改革,而市(shì)场化机制(zhì)改革(gé)的核心内容(róng)是员工(gōng)中(zhōng)长期激励机制,只有(yǒu)通过员工持(chí)股(gǔ)实现员工与(yǔ)国企业利益的(de)共享及风险共(gòng)担(dān),才能真正推动管(guǎn)理层及员工释(shì)放自觉的(de)经营动力,从而促进国企“混改”预期效果达成。
“严格(gé)说,这一(yī)轮的混改是针对企业内部的动力与激(jī)励机制而言(yán)的(de)。搞了市场经济,工(gōng)人阶级是(shì)不是就被边缘化了,保障工人阶阶利益与资本融合才(cái)是此轮混改(gǎi)重点。”国务院(yuàn)国资委国企改革专家顾(gù)问、中国政法大学商(shāng)学院院长(zhǎng)刘纪鹏接受《企(qǐ)业观(guān)察(chá)报》采访时表示。
事实上,“十七大(dà)”之后(hòu),我国特(tè)别提出了混改(gǎi),关键是要解决国企内部的自身(shēn)动力,并探索新型公有(yǒu)制形态。
“在中国(guó)道(dào)路上,如何探索出劳动与资本融合的中国模(mó)式是(shì)重中之重,应提到最高层面上(shàng)。”刘纪鹏表示。
“解决激励机制(zhì),必须考虑多种薪(xīn)酬激励方式(shì)的推进,除了打破工资总额限制的陈规陋习之外,更重要(yào)的是把企(qǐ)业的短期、中期和长期(qī)激励结(jié)合起来。”刘纪鹏(péng)表示。
短期激(jī)励(lì)往往就是奖金,能不能在企业的契约化(huà)、责任(rèn)目标中,明(míng)确职工多劳多得,同(tóng)时(shí)让企业经营者、职工(gōng)的收益,与他们创造的利润和成(chéng)长直接挂钩。中期(qī)激励就是年薪制,也可(kě)以考(kǎo)虑(lǜ)推行(háng)。长期激励就是期权和股权。大部(bù)分央企内都有不少上市公司,都可以推(tuī)进期权。而早在十年前,财政部(bù)、国(guó)资委就(jiù)颁布了在国企控(kòng)股、参股的(de)公(gōng)司(sī)中(zhōng)推(tuī)进(jìn)期权制。
刘纪鹏表示,在(zài)这个问题上,要敢于看到,把(bǎ)高级劳动(dòng)者、职业经理人(rén)和(hé)经营者(zhě)的(de)收益(yì)直接和资本(běn)收益(yì)挂钩。
“现在的(de)矛盾(dùn),就(jiù)是企业(yè)经营者的收入最大化(huà),是建立(lì)在企业的费(fèi)用和成本最(zuì)大化(huà)基础上。”刘(liú)纪鹏(péng)说,能不能探(tàn)索一条路,把企业经营者(zhě)的收入(rù)最大化和企业利润最大化挂钩。在(zài)这个基础上,与资本股权的(de)结合是最有效的方式。这个方式,与混合(hé)所(suǒ)有制一脉相承,可以系统构思、协(xié)调推(tuī)进。
“寄希望(wàng)于(yú)在新一轮(lún)的改革中,扎扎实实地把央企混(hún)改,从重视与外部结合(hé)转向内部(bù)结合为(wéi)主,从简(jiǎn)单的融资为主调整(zhěng)到改(gǎi)制为主,从传统单(dān)一的模(mó)仿(fǎng)西方(fāng)经济和所谓的股份制转变(biàn)到创新,在坚持(chí)市场经济前提下,走出中(zhōng)国道路,找到资本和劳动(dòng)不(bú)是简单的(de)相互排(pái)斥,而是可以互相融合的创新之路。”刘纪鹏(péng)表示,从激励机制入手,着力于(yú)混合所有(yǒu)制改(gǎi)革的提出,及两类公司(sī)改革的(de)完善与转型,战略意(yì)义非凡。
健(jiàn)全法(fǎ)律法规 政策约束是王道
掣肘国企混改(gǎi)的不(bú)只(zhī)是激励机(jī)制。
“混合所有制改革的难点在于创新。”对于混改(gǎi)过程中所面临的问题,全国政协委员、中国保利(lì)集团(tuán)有(yǒu)限公司党(dǎng)委书记、董事(shì)长徐念沙近日表示,要让不同所有制经(jīng)济(jì)的优势在国企混合所有(yǒu)制中得到(dào)实现和体现。
相关业内人士表(biǎo)示,在新的“1+N”政策体系的(de)推动下,国有(yǒu)企业混改在分(fèn)类改革、垄断(duàn)行(háng)业(yè)改革、公司治理结(jié)构改革(gé)、国(guó)企管理体制结构(gòu)改革等(děng)方面取得了一些进展,但(dàn)也存在一些(xiē)突出的问题。
例如,各细分产业领域国有(yǒu)企业“混改”存在的种种问题,最主(zhǔ)要的(de)原因不在(zài)“混改”自(zì)身(shēn),而在于“混改”之(zhī)外。
当前,国资股权(quán)多元(yuán)化(huà)与混合所有(yǒu)制(zhì)混杂(zá),使(shǐ)国企混合所有制改革的内涵和外延不(bú)清晰。很多(duō)已经完成改制的企业,法人治理结构并没有发(fā)生变(biàn)化,只(zhī)是注册方式由全民所(suǒ)有制改成公司制(zhì),且资本结构仍是国有独资,并不属于混合所有制企业。
“国资股(gǔ)权多元化并不等(děng)于混合所有(yǒu)制。”中国(guó)保利集团、中(zhōng)国电信集团外部董事邓志(zhì)雄(xióng)表示(shì),只有国企与民企融合的股权多元(yuán)化,才是真正意义上的(de)混合所有制企业。
还有同股(gǔ)不(bú)同权。国企(qǐ)混(hún)合所有制改(gǎi)革如(rú)果(guǒ)不(bú)能实现企业去行政化管理,则不能(néng)保障国有企业成为真(zhēn)正的市(shì)场经营(yíng)主体,相当一部分“混改”后的企(qǐ)业(yè)的决策与经(jīng)营(yíng)行(háng)为没有根本性改变,主要(yào)原因是法律(lǜ)和政策体系的缺失。
混合所有制改革虽然改变了国(guó)有独资的(de)股权结构(gòu),但是仍然在国(guó)有股权比例上存在一些问题(tí),国有绝对控(kòng)股、国有相(xiàng)对控股、国有参股的功能(néng)和管(guǎn)理方式没有得到进一(yī)步明确,民营企业没有话语权(quán)。
另外,混合所有制改革并不能(néng)很好地解决影响国有企业过度投(tóu)资和非理性(xìng)投资(zī)的(de)政府干预(yù)以及国有企业的经(jīng)理人代理(lǐ)问题。在法律层面上(shàng),无(wú)论是《企业法》,还是《公(gōng)司法(fǎ)》,都没有对政府这(zhè)个监管者的权利进行约束。
“如果(guǒ)企业经营不实现去行政化,国(guó)有企业(yè)和改(gǎi)制以后的混合(hé)所有制企业的(de)市场主(zhǔ)体地位就无法得到保(bǎo)障。”上述(shù)业内(nèi)人士(shì)表示(shì)。
有人认为,在国有资产流失担忧、同(tóng)股不同权与企业融合难,成为阻碍各细分产业领(lǐng)域国企混合(hé)所有(yǒu)制改革的重要因素下,现(xiàn)有的资产(chǎn)评(píng)估机制、国有资产管理体制、国有资产监(jiān)督机制和产(chǎn)权(quán)交易市场的发展不完善,仍不能为混合所有制改革提供(gòng)良好的外部条件。
对于以上(shàng)民营企业担心的(de)同股不同权等问题,国家发改委副(fù)主(zhǔ)任连维良,曾给予肯定回答。
3月(yuè)6日(rì),国(guó)家(jiā)发改委(wěi)副主(zhǔ)任连维(wéi)良在(zài)2019年全国两(liǎng)会记者会上(shàng)表示,将在完全竞争领域推行混(hún)改,允许社(shè)会(huì)资本控股。连(lián)维良表(biǎo)示,用(yòng)四句(jù)话概括支(zhī)持民营企业(yè)参与国有企业(yè)混合所有制改革:打开“进”的大门(mén),提(tí)高(gāo)“改(gǎi)”的质(zhì)量,保障“在”的权益,畅通“退”的通道。
打(dǎ)开(kāi)“进”的大门(mén),在重(chóng)点领域(yù)混改(gǎi),鼓励社(shè)会资本进(jìn)入。在完全(quán)竞争领域混改,允(yǔn)许社会资本控股。
提高“改”的质量(liàng)。围绕“完善治(zhì)理、强化激励、突(tū)出主(zhǔ)业(yè)、提高效率”,推进所有的混改企业能够(gòu)真正(zhèng)构建起完善的(de)法人治理结(jié)构(gòu),实现国有(yǒu)资本和各类社会资本优势(shì)互补,共(gòng)同发展。
保障“在(zài)”的权(quán)益,平等保护各类股东(dōng)产权和合法权益(yì),真正(zhèng)做(zuò)到各类股东按资说话、依(yī)股行(háng)权。
畅通“退”的通道,遵(zūn)循市场化、法(fǎ)制化(huà)的原则,既要让各种社会(huì)资本能够有(yǒu)序进入,同时也能够依法(fǎ)退出。除此外,还(hái)有人建(jiàn)议,建立健全法律(lǜ)法规,以保(bǎo)障(zhàng)混改(gǎi)后的企业(yè),有法可依,有政策可循(xún)。
加大国企(qǐ)混合所有制改革,引入非国有资(zī)本,其实是(shì)对国企内部形成有效制衡的管理结构,从而改变国有企业的经营和行为模(mó)式,促使国有企(qǐ)业行(háng)为合理化,并发展成为世界一流企业。
一位不(bú)愿具名的业内(nèi)人士举例表(biǎo)示(shì),可(kě)用法律条文(wén)清晰(xī)界定政府的干预范(fàn)围,并(bìng)明(míng)确政(zhèng)府干预(yù)过度的(de)惩罚措(cuò)施,做到真正“政(zhèng)企分(fèn)开(kāi)、政(zhèng)资分(fèn)开”。
另外,加快国企混合所有制改革专项立法建设。用法律的权(quán)威性保障不同(tóng)所有制资本参与各细分产业领域国有企业(yè)混合所(suǒ)有制(zhì)改革的权益,确保同股同权,防止国有企业凭借一股独大的(de)股权结构及(jí)政策优势侵(qīn)占民营企业的资本和利益,消除非国有(yǒu)资本在(zài)参与(yǔ)国(guó)企混改上(shàng)的弱势群(qún)体意识,使得(dé)不同所有制资本(běn)自(zì)愿参与混改,形成混合所有制改革良性的参与机制(zhì)。
其次,完善(shàn)国有企业混合所有制改革(gé)的政策(cè)体系。针对国有资本投资公(gōng)司和运营公(gōng)司细化监管资本(běn)制(zhì)度,提高国有资本的管理效率,且在(zài)对各(gè)细分(fèn)产业领(lǐng)域国有企业的管理(lǐ)上,不再干涉(shè),放(fàng)权给资本投资公司与资本运营公司(sī);清晰界定国(guó)有资本投(tóu)资(zī)公司和运营公司对各(gè)细分(fèn)产业(yè)领域国有企业(yè)的(de)监管职(zhí)责范围,保障各细(xì)分产业(yè)领域国有企业投资(zī)行为合理化。