一（yī）、引言

公共（gòng）景区,在本文中特指公共（gòng）资源依托型（xíng）景区,是指经政府审定命名并划定明（míng）确（què）范围,以国（guó）有资（zī）源为主的,具有（yǒu）观赏、文化（huà）或者科学价（jià）值,自（zì）然、人文景观比较集中,环境优（yōu）美,具有一定（dìng）旅游条件,供人们游览、休（xiū）闲或进（jìn）行科学、文化活动的地（dì）域。这些公共景区不仅是我（wǒ）国稀缺的、垄（lǒng）断的自（zì）然文化遗产资源,也是我国旅游（yóu）业发展的主要（yào）吸引物与主力军。

二、我国公共景（jǐng）区政（zhèng）府规（guī）制历（lì）程及其阶段特点

新中国成立以来,我国旅游景区行业发展大致经历了4个阶段,即萌芽发展阶（jiē）段（1978年前处于低速发展（zhǎn）阶段）、起（qǐ）步（bù）发（fā）展阶段（duàn）（改革开（kāi）发后进入粗放（fàng）经营阶段（duàn））、成长发展阶段（20世纪80年代末（mò）步入（rù）规范经营阶段）和快速发展阶段（20世（shì）纪（jì）90年代（dài）以（yǐ）来走（zǒu）入体验经济阶（jiē）段）。而与（yǔ）之相对应的,公共景区（qū）政府规划也经历了以下3个阶段：

（一）公共景区（qū）规制停滞阶段

即（jí）新中国成立后至1979年,景（jǐng）区发展一直（zhí）处于停滞（zhì）阶段,此（cǐ）时正值国家建设的（de）最艰难年（nián）代,众多自然文化资源遭受到（dào）严重（chóng）破坏,景（jǐng）区发展处于放（fàng）任自流状态,旅游只（zhī）是众多（duō）事业（yè）中的很小（xiǎo）一部分（fèn）。

（二）公共景（jǐng）区加强（qiáng）规制（zhì）阶（jiē）段

即改革（gé）开放后到20世纪90年（nián）代中期,从1982年国（guó）务院审定公布第一批国家级风景名（míng）胜区（qū）、开始（shǐ）兴办森林（lín）公园以来,国家出台了对公共（gòng）景区（qū）的众多（duō）管（guǎn）理措施,包括1985年（nián）颁布（bù）了《风景名胜（shèng）区管理暂行条例》,同年参加《保护（hù）世界（jiè）文化和自然遗产国际公约（yuē）》,1993年出台了（le）《森林公园管理办法》,1994年颁（bān）布了《自然保护区管理条例》等,极大地促（cù）进了我（wǒ）国（guó）日益（yì）濒危的（de）自然、文化（huà）遗（yí）产资源（yuán）的保护,同时也为“以（yǐ）经济建设（shè）为中（zhōng）心”的旅游（yóu）经济事业“保（bǎo）驾护航”。

（三）公共景区放（fàng）松规制阶段

即20世纪90年代后期至今,随着我国（guó）经（jīng）济改革（gé）的不断（duàn）深入,以及地方发展旅游经济的意识不断增强（qiáng）,公共（gòng）景区也在（zài）转变（biàn）原先的事业（yè）管理（lǐ）体制,积极促进（jìn）所有权与（yǔ）经（jīng）营权分离,出让经（jīng）营权,实行企业（yè）化经营,这起始（shǐ）于1997年民间资本参与风景（jǐng）名胜资源的开发与经营（yíng）,当年湖（hú）南（nán）省（shěng）分（fèn）别以委托经营（yíng）和（hé）租赁经营方（fāng）式出让张家界（jiè）黄龙洞和宝峰湖（hú）的开发（fā）经营权,已开发（fā）的风景名（míng）胜区也通过旅（lǚ）游（yóu）企（qǐ）业的（de）改制进行了（le）景区经营权的转让；2000年,出现了全国首例风景名胜（shèng）资源（yuán）旅游（yóu）经营企业改制（zhì）实现经营（yíng）权（quán）转让（ràng）的案例,浙江富春旅游股（gǔ）份有限公司将49∙6％的国有股权整体转让给浙（zhè）江金都实（shí）业有限（xiàn）责任公司,桐庐（lú）一半（bàn）山水景区（qū）的旅游经（jīng）营权交给（gěi）了民间资（zī）本；2001年2月,四川（chuān）省旅（lǚ）游局宣布出让（ràng）九寨沟森林公（gōng）园等10大著名旅（lǚ）游景区及（jí）100多（duō）个景点（diǎn）的经营权；截至2002年,全国至少有19个省、自治区（qū）、直辖市,300多个大小不一（yī）的景点加入了出让经营权的行列；2001年（nián）国务院（yuàn）在《关于（yú）进一步加快旅游（yóu）业发展（zhǎn）的（de）通知》中明确提出,要鼓励多种经济成分参与旅游业发展（zhǎn）,有计划、有（yǒu）步骤地吸引外资和港澳（ào）台资参与开发旅游资源；根据我国加入 WTO的（de）承诺,到2003年,外（wài）商可以在我国投资景区,旅游（yóu）景区（点）可（kě）以对（duì）外资实行转让（ràng）经营、出租经（jīng）营、委托（tuō）经营等新模式。

三、我国公共（gòng）景（jǐng）区放（fàng）松规制后（hòu）存在的主要问题

在（zài）放松规制的过程中,公共景（jǐng）区虽然得到（dào）了（le）长足发展,但其保护与开发、公平与效率的矛盾也在不断拉大,出现了以下因（yīn）果渐（jiàn）进的（de）6大问题。

（一（yī））公（gōng）共景区条块（kuài）管理严重,所有权虚化（huà）

长期以来,我（wǒ）国对公共资源（yuán）,特（tè）别（bié）是自（zì）然文化遗产资（zī）源的管理,一直没有（yǒu）进行明（míng）确的制度安（ān）排,在两种经济体制（zhì）的混合和（hé）过渡中,名义上,国家自然文化遗产资（zī）源产（chǎn）权属全民所（suǒ）有（yǒu）；而实际（jì）上,公（gōng）共（gòng）景区资源管（guǎn）辖分属在（zài）建设、文物（wù）、林业、地质、海洋、环保、水利和宗教等不同部门管理,条块分割、多头管理现（xiàn）象（xiàng）严（yán）重（chóng）,再（zài）加上行政（zhèng）事（shì）业性管理,导（dǎo）致景区产权主体并（bìng）不明（míng）确,国家（jiā）缺少（shǎo）一个专门的、稳定的、权威机构代表国家行使所（suǒ）有权职（zhí）能,造成所有者的事（shì）实（shí）缺位和虚化（huà）；在2006年最新出（chū）台的《风景名胜（shèng）区管理（lǐ）条例》中,按（àn）第四、第五条（tiáo）规定（dìng）,国家建设主管部门负责全国风景名胜区的监（jiān）督（dū）管理工作,而（ér）由（yóu）当地县级以上地方人民政（zhèng）府设置景区管理（lǐ）机构负责景区（qū）的保护（hù）、利（lì）用（yòng）和统一管理工作；名义上,行政法（fǎ）规赋予国家风景名胜区管理（lǐ）机（jī）构统一（yī）管理的（de）最高权力,实际上,对管理（lǐ）工（gōng）作最根本的管（guǎn）理机构负责人的任免、监督以及管理经费来源、使用、监督等问题行政（zhèng）法规均未涉及,并且（qiě）景（jǐng）区所有者与管理者主（zhǔ）体（tǐ）仍未统一。

（二（èr））公共（gòng）景区管理体制紊乱,行（háng）业指（zhǐ）导与行政管理难（nán）以统一

公共景区管理体制（zhì）经历了几（jǐ）上（shàng）几下的变化（huà）,目（mù）前主要实行（háng）综合管理和分（fèn）部（bù）门（mén）管理相（xiàng）结合的管（guǎn）理体制,但由于当前（qián）法律法规的（de）含混或缺位,以及行政职能归地方政府行使（shǐ）,行业部门只（zhī）负有行业管（guǎn）理与技术（shù）指导（dǎo）职能,导致景（jǐng）区管理职能下放（fàng）到地方政府,造成国家对于景区的管理工作仅仅具有“指导”意义,相对于（yú）地方政府（fǔ）的行政管理 （主要通过景区（qū）领导人的任命权（quán））显得十（shí）分软弱,以至于相当多的（de）景区管理

工作首先要服从于（yú）地（dì）方政府拉动地方经济（jì）的（de） “大局”,而不是以保护好国家（jiā）的自然文化遗产资源为首要任务（wù）。同时,在法规缺位情况下,因为缺乏国（guó）家层面的综合、统一管理,分散的管理模式势必会（huì）造成管理目标、绩（jì）效（xiào）考核（hé）标（biāo）准（zhǔn）、社会公平原则等诸多的（de）不一致；结果只能造成对珍贵的自然文化（huà）遗产资源,以低标准低水平的维护替代高水（shuǐ）平的科学（xué）有效的资源保护；以经济性（xìng）开发特别是野蛮密集（jí）式旅游开发冲击资源保（bǎo）护和资源合理利用。

（三）公共景区管（guǎn）理目标与经营（yíng）任务交（jiāo）叉,景区融（róng）资渠道狭（xiá）窄

长期以来（lái）,公共景区建设和管理（lǐ）经费主要依靠各级行政主管部门的部（bù）门经费划拨以（yǐ）及地区政府的财政拨款,如国家主管部门和（hé）地方政府对自然保护区（qū）的投（tóu）资一般仅限于基建（jiàn）、人头事业费和专项（xiàng）补助,社会投资和国外捐助还很少；一般来说（shuō）经费有限,投入缺口很大,造成了（le）重保护无（wú）资（zī）金、重资源（yuán）无效（xiào）益的尴（gān）尬局面；管（guǎn）理（lǐ）体制与财政约束是（shì）导（dǎo）致公共景区机构的管理目标与经（jīng）营任务交叉的最（zuì）重要原因,这种交叉问题促（cù）使（shǐ）了一些公共景（jǐng）区走上市场找出路,管（guǎn）理机（jī）构由事业（yè）单位转向企业化（huà）经营,直至股票上市（shì）；这（zhè）种貌似国家风景名胜区管理（lǐ）体制创新的（de）事（shì）物,实为将国家珍稀自然文化遗产资源市（shì）场化,使（shǐ）我国（guó）薄弱的自然文（wén）化遗（yí）产管理工作（zuò）雪上（shàng）加霜。

（四）公共景区代理关系（xì）扭曲,集团利益现象（xiàng）严重

一些公共（gòng）景区管理机构设置比（bǐ）较（jiào）混乱,政企不分、权责不清,将（jiāng）本属（shǔ）于全社会的公共（gòng）资源变（biàn）成了某个利益集团的“私家园林（lín）”和“摇钱树”,各部门（mén）集团在景区“割（gē）地开（kāi）店”、管理经营两不误,从而扭曲了景区（qū）正（zhèng）常的委托（tuō）—代理关系,导（dǎo）致了（le）产权模糊和激励失效（xiào）,严重损害了公共利益,造成了“重（chóng）开（kāi）发轻保护（hù）”下的资源过度开（kāi）发和破坏。特别是随着（zhe）景（jǐng）区经营（yíng）权（quán）的放（fàng）开（kāi）,外部利益集团看好自然文化遗产资源（yuán）的资源资产（chǎn）特性（xìng）以及收（shōu）益大风（fēng）险小甚至无风险性,纷纷向（xiàng）自然文化遗产（chǎn）资源伸（shēn）手,出现了（le）众多的寻租、低价贱卖等现（xiàn）象；而有些人简单地把体制改革与放权和市（shì）场化等同。殊不知,在国（guó）家自然文化遗产资源管（guǎn）理体制上,放权和市场化已经走得比老（lǎo）牌资本主义国家还要远了,不仅未（wèi）合理实（shí）现公（gōng）共利益诉求,而且还导致我（wǒ）国自然文化遗产资（zī）源成为某（mǒu）些利（lì）益集团的（de）“赚钱工具”,严重干（gàn）扰（rǎo）了这些公共资源的保护工（gōng）作（zuò）。

（五（wǔ））公共景区经（jīng）济功能无限（xiàn）扩大,价格设置不合理

目（mù）前,一些公共景区正在被急功近利者变成“旅游经济（jì）开（kāi）发区”,这种错位（wèi）开发（fā）使“积极开发”替代了（le）“合（hé）理（lǐ）利用”,形成了（le）重开发轻（qīng）保护（hù）、重经济轻资（zī）源（yuán）等不（bú）良观念（niàn）,乃至（zhì）出现（xiàn）了景（jǐng）区城市化、商业化（huà）和人（rén）工化的不（bú）良趋势此外。一些公（gōng）共景区将（jiāng）门票作为最大（dà）的经济收入,以至于许多公共景区的门票“涨声”一片（piàn）,而相（xiàng）应的（de）门票（piào）收入分配并不合理,景区维护（hù）费和资源补偿费（fèi）来源仍旧困难,公共景区门票没有体现（xiàn）它的本来功（gōng）能。

（六）公共景区企业（yè）表现（xiàn）出程度不同的垄断（duàn）经营（yíng）特征

比如黄山旅游股份公司将“景区内所有优良企业的经营性资产归股份公司所有”,并在黄山（shān）核心区 “精华景区内,享有优先开发权（quán）和垄断经（jīng）营权”,将黄山公共资源（yuán）纳入企（qǐ）业的垄（lǒng）断经营中；其实,当地政府在（zài）推动（dòng）风景（jǐng）区管理机构企业化经营（yíng）、景区上市（shì）过（guò）程中,对风景区经营（yíng）服务的垄断实际上（shàng）是一种“行政（zhèng）垄断”；虽（suī）然要求景区内旅游经营性设施（shī）的建设和（hé）经（jīng）营（yíng）必须服从（cóng）保护的目标,但这决不影响（xiǎng）着（zhe）这些握（wò）有硬性捆绑经营项目的企业享有（yǒu）垄断（duàn）经营的特权。特别是在景区管理机构与景区企业的自我代理、垄（lǒng）断经营、自我（wǒ）监管中,容易促使（shǐ）景区管理机构工作重点集（jí）中于吸引游客、提高门（mén）票收入,即经（jīng）营性项目上,出（chū）现了景区“人满（mǎn）为患”现象；同时（shí）,为了拉（lā）动游客量,各地政（zhèng）府和各景区不惜投巨资在公共景区核心（xīn）区（qū）内修建大型索道、宾馆（guǎn）和（hé）娱乐场所以应付假日里超载的游（yóu）客量,出现了区内“屋（wū）满（mǎn）为患”现象。

四、我国公共（gòng）景（jǐng）区未来（lái）政府规制的若（ruò）干（gàn）建议

针（zhēn）对上（shàng）述（shù）问题（tí）,我国公共景区在未（wèi）来政府规制必须在（zài）强调（diào）保护与开发动态平衡、公（gōng）平与效率（lǜ）双向（xiàng）兼顾的前提下,研究“市场失灵”和（hé）“规制失效”下（xià）公共景区政府规制优化的途径,从而（ér）进入了再规制与放松规制（zhì）并存（cún）阶段,以期更好地实现保护作（zuò）为人类遗产的资（zī）源和满足人们的旅游休闲（xián）需求的双（shuāng）向（xiàng）功能（néng）,平衡（héng）公（gōng）共景区各相关（guān）利益集（jí）团（tuán）的（de）权益要求,提高（gāo）公共（gòng）景区整体福利。

（一（yī））在肯定公（gōng）共景区所（suǒ）有权与经营（yíng）权分离（lí）的基础上,完善以经营权转（zhuǎn）让为核心的公共景（jǐng）区产权流转（zhuǎn）（运行）制度

在强（qiáng）调“市场在资源配（pèi）置中的基础（chǔ）性作用”的同（tóng）时,发（fā）挥制度在解决公（gōng）共领（lǐng）域（yù）“市场失灵”、有效供给、公平发展等方面的关键性作用,从而（ér）为各类公共景区如何推进资源向产（chǎn）品、资源向资（zī）本的合理转化（huà）,资源权益进入产品市场和（hé）资本市场实（shí）现（xiàn）高效益（yì）运作（zuò）提（tí）供制度保障；同时通过合（hé）理地评估公共旅游（yóu）资产（chǎn）的现（xiàn）存价值和未来增值,构建（jiàn）公平、有效的公共景（jǐng）区产权变更、流转与交易等（děng）运行（háng）机制,确（què）保国有旅游（yóu）资产的保值与增值（zhí）任务（wù）,促进景区各利益相关主（zhǔ）体的权责利分（fèn）配,实（shí）现（xiàn）景区保护公共（gòng）资源和承担社会（huì）公（gōng）益的（de）功能,达到可持续发（fā）展的目的。

（二）结合（hé）景区政企制度（dù）设置,根据（jù）产权（quán）有效运（yùn）行要求,进（jìn）一步完善公（gōng）共（gòng）景（jǐng）区委托代理契约关系

构筑合理有效的（de）景（jǐng）区企业代理机制（zhì）,完善景区（qū）委托管理（lǐ）契约制度,从而理顺景（jǐng）区管理机构与景区企业（yè）的关系,通过相关制（zhì）度设计来（lái）保障企业（yè）能够（gòu）在景区竞争性业务（wù）领（lǐng）域实现市（shì）场化、企业化和专业化中发（fā）挥主体作用；从而建（jiàn）立（lì）起适应不同类型（xíng）公共景（jǐng）区（qū）的（de）管理体制,以整合公共景区多元化目标与功（gōng）能,协调各相关利益主（zhǔ）体的利益（yì）诉求,以确（què）保实现“强调公平兼顾（gù）效率、严格保护积（jī）极（jí）开发”的（de）双重要求,避免引发（fā）公地悲剧、拥挤、利益冲突（tū）等问题,提高资源配置效（xiào）率（lǜ）,促进利益平衡与增加整体福利（lì）。

（三（sān））设计和实（shí）施体现公平、公益性（xìng）,追求高效率的政（zhèng）府干预方（fāng）式,达到“科学”、“和谐”发展（zhǎn）公共（gòng）景区事业的目标

公共（gòng）景区承担着社会公（gōng）益（yì）事业（yè）和市场经济企业（yè）的“双头（tóu）重任”,存在（zài）保护（hù）与开发、公平与效率（lǜ）的矛盾,政府干预（yù）一向占（zhàn）据主导地（dì）位,但（dàn）原有体制（zhì）下的政府干预只会造成低（dī）效率,旧（jiù）的管制（zhì）体系反而成为有效治理（lǐ）的障碍,必须（xū）探索从公共利（lì）益范式到利益（yì）集团范式下的激励性规（guī）制体（tǐ）系,在新（xīn）的（de）管（guǎn）理（lǐ）体（tǐ）制下,寻找和（hé）尝试新的政府干预手段,以提高政府规制效果。

综上所述,我国公共（gòng）景区政府（fǔ）规制经历了停（tíng）滞（zhì）阶段、规制阶段（duàn）和（hé）放（fàng）松规制阶段,将进入（rù）再规制与放松（sōng）规制并存阶段,通过产权（quán）规（guī）制、税（shuì）费规制、价格规制、特许经营权规制（zhì）和进入退（tuì）出规制等众多途径和方法（fǎ）,以（yǐ）促（cù）进（jìn）我国公共景区科学、和谐发展（zhǎn）。