自2013年（nián）十八届（jiè）三中全会通过《中共中央关（guān）于全面深化（huà）改（gǎi）革若（ruò）干（gàn）重（chóng）大问题的决定》后，上海市（shì）在同年（nián）12月发布《关于进一步深化上海（hǎi）国资改革促进（jìn）企业发展的意见》（也称（chēng）“上海国资国企改革20条（tiáo）”），随后，各地方政府纷纷（fēn）出台（tái）国资（zī）国企的改革方案，组建（jiàn）或（huò）改建国（guó）有（yǒu）资本投资公（gōng）司和（hé）运营公司（sī）(简称“两类公司”)。目前，地方（fāng）省级政府（fǔ）层面改组（zǔ）组建150多家国有资本投资运营（yíng）公司，约占省属企业数量的10%，此外，还有市、县级政（zhèng）府改（gǎi）组组建的（de）大量的“两类公司”。

各地“两类公（gōng）司（sī）”试点过（guò）程逐渐（jiàn）形成了一些具有（yǒu）特色的模式，比较典型的是上海（hǎi）国际集团（tuán）和（hé）上海国（guó）盛集团为代表的“双轮驱（qū）动”模（mó）式、山东国投和山东其他省属企（qǐ）业为（wéi）代表的（de）“1+N”模式、江苏省国信集（jí）团为代（dài）表的“混（hún）合（hé）一体化”模式。这（zhè）些模式具有以下（xià）五（wǔ）个方（fāng）面（miàn）特点（diǎn）：

第一，均（jun1）通过（guò）建（jiàn）立（lì）“国资委-平台公司-专业化公司”的（de）三（sān）级（jí）架构，从而发挥（huī）国资委（wěi）出（chū）资人职责的作用，实现企业经营自（zì）主权（quán）利由国资委向平台公司再到专业化子公（gōng）司的层层下放。

第二，各平台公司和（hé）专业化子公司都（dōu）在不（bú）同程度上对以董事会为（wéi）核心（xīn）的现代法人（rén）治理结（jié）构进行完善，部分公司已经建立起外（wài）部董事占多数的制度。

第（dì）三（sān），推进股权多元化和混合（hé）所有（yǒu）制（zhì）改（gǎi）革，子公司（sī）层面以引入战（zhàn）略投资者、员工持股、定向增发（fā）等方式的混合（hé）所有（yǒu）制改革为主（zhǔ），集团（平（píng）台公司）层面则大多通过股（gǔ）权划（huá）转或转让以及引入其他国（guó）有资本等（děng）方式进行股权多元化改革。

第四，通过（guò）职业经理人、市场化（huà）选聘以（yǐ）及契约化管理等（děng）制度建立和完善市（shì）场化经营机制。无论（lùn）是普通员工还是企业中高层（céng）领导，均通过市场化机制来实（shí）现“能（néng）上能（néng）下、能进能出”。

第五，加强党的领（lǐng）导，落实党（dǎng）委会在董事会、经理层重大问题（tí）决策的前置（zhì）程序，完善“三重一大”决策制（zhì）度等。

然而，地方“两类公司（sī）”试点探索（suǒ）中的“山西模式”因其改革的相对彻底性和全国的（de）唯一（yī）性颇受关注，山（shān）西省政府直接（jiē）把所有省（shěng）属企业资产（chǎn）2万多亿（yì）元（yuán）授权山西省国有资本（běn）运营（yíng）公（gōng）司运营，省国资委（wěi）把发（fā）展（zhǎn）战略、企（qǐ）业重组、资本收益、产权（股（gǔ）权）流转、资本运作、企业经营业绩考核等（děng）出资（zī）人管资本职（zhí）责全部转授给省国（guó）有资本运营公司，赋（fù）予公（gōng）司相对（duì）完整的出资（zī）人职（zhí）责。下边（biān）对“山西模式”作（zuò）较为详细的（de）介绍，并分析这一（yī）模式成功（gōng）的经验和在（zài）全（quán）国推广需要（yào）重视的（de）方面，从而为我国（guó）“两（liǎng）类公司”试（shì）点深入推（tuī）进（jìn）提（tí）供参考。

一、国资（zī）运营“品”字架构

       2017年7月，山西省（shěng）组建全（quán）省唯一的两类（lèi）公司平（píng）台——山西省国有（yǒu）资本投资（zī）运营有限公司（sī），拉开省属国（guó）资整合、国资（zī）管理（lǐ）体制改革的序幕。2020年4月14日，山西省人民政府（fǔ）公布《山西省人民（mín）政府关于（yú）同意山西（xī）省国有资（zī）本投资运营有（yǒu）限公司更名及（jí）公司章程（chéng）的批复（fù）》，山西省国有资（zī）本投资运营有限公（gōng）司更名为山西省（shěng）国有资本运营有限公司(以（yǐ）下简称（chēng）“山西国资（zī）公司”)，同时通过了（le）新的公司章程。山西（xī）国（guó）资公（gōng）司（sī）注册资本伍佰亿元（yuán），山西省（shěng）政府以所持（chí）有关省属企业的（de）股权出资。山西省政府决定（dìng）国资运（yùn）营公司的投资、担保及融资事项，严控风险（xiǎn）；省（shěng）国资（zī）委将代表山西（xī）省政府履行的出资人“管资（zī）本”职权全部授（shòu）予山西国资公司（sī）承担，仅代表山（shān）西（xī）省政府对山西国资（zī）公司履行出资人监管职责；山西（xī）国资公司进行国有资本运营管理和省政府授权开展的其他业务，具（jù）体（tǐ）如下图一所示。山（shān）西国资公司（sī）由省国（guó）资（zī）委划入全部省属国有（yǒu）企业和晋商信用增进（jìn）投资股（gǔ）份有限公司（sī）的国有股权组成，总资（zī）产超过2万亿元，汇（huì）集了全部省属煤（méi）炭、能源、冶金、电力（lì）、装备制造（zào）、基础（chǔ）设施建设、消（xiāo）费等多领域国（guó）有资产于（yú）一体的省属国有资本投资运（yùn）营平（píng）台（tái）。

二、深化授权放权改（gǎi）革

       2020年（nián）2月，原山西省国资委党委书记、主（zhǔ）任郭保（bǎo）民，携国（guó）资委（wěi）三（sān）位副主任调任（rèn）山西国资公司。2020年4月山（shān）西（xī）国资公司《公（gōng）司章（zhāng）程》中明（míng）确公司“是履行国（guó）有资本出资人‘管资本’职责的机构”这一核心定位；并明确省国资委按照“分（fèn）级授权、厘清职责、品字架构”改（gǎi）革总体要（yào）求,将省属企业发展战略、企业重组、资（zī）本收（shōu）益、产（chǎn）权（quán）(股（gǔ）权（quán）)流转（zhuǎn）、资本运作、薪酬分配、企业经营业绩考核等出资（zī）人“管资本”职责,全部授权省（shěng）国资运营公司履行。2020年（nián）5月山西国资公司发布《山（shān）西省国有（yǒu）资本运营有（yǒu）限公司履（lǚ）行出资人职责指引》，紧紧围绕国资（zī）运营公司（sī）市场化管资（zī）本的职（zhí）责（zé）定位，聚焦国有资本“进退流转保”平台功能，从（cóng）战（zhàn）略规划、投资管理、资产流转（zhuǎn）、改革改组、债券发行（háng）、风控（kòng）审计、业绩考核、资本收益等各个方面，分七类33个子（zǐ）项，明确了国资运营公司履职事项、主（zhǔ）要内容、工作（zuò）流程，细化（huà）了公司各部（bù）门工作职责，并对工作内容进行标（biāo）准化、程序化、图表化呈（chéng）现（xiàn），如（rú）图二所示。这使省属企（qǐ）业对（duì）国资运（yùn）营公（gōng）司履职事项、履职方式、承（chéng）办部门一目了然，有利（lì）于合理安排（pái）工（gōng）作进（jìn）度，把握（wò）时间节（jiē）点。它还制（zhì）定、发布了《山西省国有资本运营有限（xiàn）公司（sī）授权（quán）放权（quán）清单（2020版（bǎn））》，在战略规划、投资决策、资产重组、薪酬激励等（děng）领域，向（xiàng）旗下的省属企业进（jìn）一（yī）步明确管（guǎn）理（lǐ）主体、实（shí）施授权放权。

三、积极推（tuī）进国资布局

       山西国资（zī）公司（sī）优化国资布局上善作善成，压（yā）实“腾笼换鸟”责任，用好专业（yè）平台，推进“瘦身（shēn）健体”；坚持（chí）公司层面不投资、不负债、不担保“三不原则”，用好用活上市公司平台，聚焦主责主（zhǔ）业上坚定不移；建立投（tóu）资风险管理体系，充（chōng）分发挥子企业作用，分类处置原国投债（zhài）务；改进履职方式（shì），建（jiàn）立服务企（qǐ）业（yè）“首问负（fù）责（zé）制、一（yī）次告知制、限时办结制、超时（shí）默（mò）认制（zhì）、责任（rèn）追究（jiū）制（zhì）”五大机制，集中调研办公，优化审批服务。从（cóng）2020年4月到9月，短短几个月内，山西国资（zī）公司采取（qǔ）更名（míng）重组、整合新设（shè）、联合重组、吸收（shōu）合（hé）并、分立设立（lì）、调（diào）整（zhěng）充实等方式，集（jí）中实施了14大板块（kuài）的改革重（chóng）组（zǔ），将省属企业数量从28家调整至23家（jiā），煤炭企业从7家集团（tuán）调整为1家煤企、1家能源（yuán）集团。这次国资优化（huà）布局，调整涉及（jí）资产2.6万亿元，占省属企（qǐ）业资产总（zǒng）额79%；调整的产业涵盖焦煤、动力煤（méi）、钢铁、化工（gōng）、信创、新材料、水（shuǐ）务、物流（liú）、文旅（lǚ）、体育、燃气、农业、建筑、资管等14个领域，使山西省国有资本（běn）布局面貌一新。国有资本在基础性领（lǐng）域和优势（shì）行业的集聚度显著提升（shēng），“一（yī）煤独大”向“八柱擎天”转变（biàn）的势（shì）能加快（kuài）集聚。

四、提升国资（zī）运营水（shuǐ）平

       山西（xī）国资公司全面履行出资（zī）人管资（zī）本职责，建（jiàn）立（lì）健全对省属企业（yè）投资决（jué）策经营（yíng）的支持机制、止损（sǔn）机制（zhì）和（hé）平滑机制，国（guó）有资本（běn）市（shì）场化、法治化、专业（yè）化运营水（shuǐ）平有（yǒu）效提升。发（fā）布《省属国有企（qǐ）业投资项目负面清单（2021版）》，发挥投资的（de）牵引性、保（bǎo）障性作（zuò）用，坚持有所为有所不为，切实优化增量投（tóu）向，对（duì）房地产业投资、投资金融机构、四（sì）级子企业新增（zēng）投资以及高负债企业投资实施（shī）穿透式监管。推进降本增效、减（jiǎn）员增效、提效增效。推进（jìn）省属（shǔ）企业财务降本、采购降本、质量降（jiàng）本、技术降（jiàng）本、管（guǎn）理降本工作，强化全员、全要素、全过程成本管控。开展省属企业高管、科技人员（yuán）及员工持（chí）股（gǔ）和（hé）期权（quán）激励试点。开发（fā）建设国有（yǒu）资本穿透式监（jiān）管平（píng）台、供应链金融服务平台和数智化综（zōng）合服务平台，实现（xiàn）对省属企业人、财、物、产、供、销全流程实时动（dòng）态监督。建立以债务警戒线（xiàn）为核心（xīn）的管控（kòng）制度，严（yán）控（kòng）高负债企业非主业（yè）投资、计划外投资、超（chāo）计划投资（zī）以及表外投资。通过创效增加资（zī）本（běn）积累、扩（kuò）大股权融资、市场化债（zhài）转股、混（hún）改、瘦身健体、发行永（yǒng）续债等（děng）方式，确保（bǎo）完成降（jiàng）杠杆任务。紧紧（jǐn）围绕转型出雏型战略，严（yán）格“一企一策”目标考核，突（tū）出效益（yì）目标（biāo）、价（jià）值创造、行业对标、补齐短板和（hé）底线考核，强化考核“指挥棒”作用，引导企业找（zhǎo）差距、补短板、强弱项，加快高质（zhì）量转型发展（zhǎn）。2021年（nián）2月，国资运营公司董事（shì）长郭保民与省属企业负责人签订《省属企业负责人2021年经营业绩责（zé）任书》《省属企业负（fù）责人2021-2023年任期经营业绩责任书（shū）》。确定2021年省属企业（yè）主要经营目标（biāo），实（shí）现利润330亿元，经济增加（jiā）值增（zēng）加90亿元，营（yíng）业收入利润率（lǜ）提升至2.25%，资产负债率降至71.6%，工业企（qǐ）业研发（fā）经费投入增长20%，全员劳（láo）动生产率（lǜ）提高8%，成（chéng）本（běn）费用利润率达到1%，原煤吨煤完全成本降（jiàng）至290元，资产证（zhèng）券化率达到20.58%，“六（liù）新”收（shōu）入增长50%，法人层级压至4级，法人户数再压3.8%，亏损面降至25%，亏（kuī）损额下降20%；“腾笼换（huàn）鸟”回笼资金100亿元。

五、国资（zī）运营“山西模式”的评论

      山西省通（tōng）过组建省国资运营公（gōng）司，并把全部的国有资产划入山西国（guó）资公（gōng）司。这一改革过程中的优势很明显：(一)是改革成本小。山西省政府（fǔ）将所有的（de）省属企业直接全部（bù）授权山西国资公司，从形式上快速完（wán）成（chéng）山西国资公司构建，省属的各产（chǎn）业公司基本（běn）没（méi）有调整，这降（jiàng）低改革过程（chéng）中的摩擦（cā）和震荡。(二（èr）)是改革授权实。授权放权一（yī）步到位，通过《山西省国有（yǒu）资（zī）本运营有限公司履（lǚ）行出（chū）资人职责指引（yǐn）》把“进退（tuì）流（liú）转保（bǎo）”涉（shè）及的战略规划、投资管（guǎn）理、资产流转、改革（gé）改组、债券发行、风控审（shěn）计（jì）、业绩考核、资本收益等各个方面（miàn）权力（lì）都授权给山（shān）西国资公司。省国资委主任和三名（míng）副主（zhǔ）任到山西国资公司任（rèn）职。(三)是改革效（xiào）果（guǒ）显。短（duǎn）短几个月，可以完（wán）成14大板块的改革重组（zǔ），“一煤独大”向“八柱擎（qíng）天（tiān）”转（zhuǎn）变（biàn）使（shǐ）国（guó）资布局优化。2020年实（shí）现省属国企活力动力持续激活，省属企业基础（chǔ）管理、治（zhì）理体系、管控模式（shì）实现根本性变革，净回（huí）笼资金150.1亿元，盘活（huó）、止损停缓建项（xiàng）目55个、资金（jīn）136亿元（yuán），刚性兑付到期债券2678亿元，实（shí）现（xiàn）利润198.2亿（yì）元。

但（dàn）是（shì），国（guó）资运营（yíng）“山西（xī）模式（shì）”在（zài）全（quán）国推广，还有以下需要重视的地方：

      1、要考虑本省国有企业的（de）实（shí）际情（qíng）况。各省市（shì）国（guó）有企业（yè）的资源配置和产业结构之间存在着较大（dà）的差（chà）异。如江苏省作为全国最为发达的几个省（shěng）份之一，涉及的（de）产（chǎn）业领域十分广泛，其（qí）省属（shǔ）企（qǐ）业（yè）中既（jì）有东部机（jī）场集（jí）团、徐矿集团等以经营实业为主，也有华泰证券、再保集团等（děng）以金融业务为主，还有苏豪集团、国信集团、海企集（jí）团（tuán）等多元化（huà）业务结构（gòu）。因此，采用“混合一体化”方式，选（xuǎn）择（zé）省属国企中盈利能力较强且具有江苏省（shěng）属国企多元化业务特（tè）点的国信集团（tuán）改建（jiàn）为国有资本投资和运（yùn）营公司，可起到改革的示范（fàn）效应，符（fú）合江苏省国资（zī）的资源配置情况。山（shān）东省（shěng）作为能源（yuán）和资源（yuán）大省（shěng），省属企业多以钢铁集（jí）团、黄（huáng）金集团、能源（yuán）集团等传（chuán）统资源和工（gōng）业企（qǐ）业为主（zhǔ），实业经营和产业投资经（jīng）验较为丰富（fù），但在国（guó）资运营方面（miàn），山东国投的经验则明显比其他省（shěng）属（shǔ）企业（yè）更为丰富。因此，山东省采用“1+N”模式（shì），即改建山东国投为国资运营公司（sī），改建（jiàn）鲁信集团、山（shān）东能源、山东黄金等其他省属（shǔ）企业以及组（zǔ）建（jiàn）齐鲁交发集团等为国资（zī）投资公司，这符合山东省当前（qián）的国资结构（gòu）。山西国企同质（zhì）性较（jiào）强，“一煤独大”，因此，授权一（yī）家国有资本运（yùn）营公司进（jìn）行（háng）运营有一（yī）定的合理性，保证了国有资本运营公司主业突出，业（yè）务（wù）关联度高，易发挥专业化水平。

        2、要考虑本省领导（dǎo）执政理念和执政（zhèng）方（fāng）式。山西这种一步到位、相对彻底的改（gǎi）革（gé），如果没有省（shěng）委省政府的大力支持（chí）是不（bú）可能实现的。从目（mù）前实（shí）际情况来看，如山西省委省政府这样的改革（gé），并不多见，许多省市（shì）还在为经营性（xìng）国有资（zī）产集中统（tǒng）一监管（guǎn）协调（diào）各方。

       3、要考虑与省国资委的职责划（huá）分。山西省（shěng）国资委仍（réng）然设有战略规划处、产（chǎn）权管理处、监督处、考核分（fèn）配处等，这些处室按照职能对省属（shǔ）国有企业管理；而（ér）国有资本运营（yíng）公司获得了对（duì）省属企（qǐ）业（yè）的战略规划、投资（zī）管理（lǐ）、资产流（liú）转、改革改组、债券发行、风（fēng）控（kòng）审计、业绩考核、资本收（shōu）益等各个方面的授权（quán），两者之间（jiān）在（zài）权力上交叉（chā）重合较（jiào）多。

       4、要考（kǎo）虑立法的方（fāng）式进（jìn）行推进。山西省的这次改革并没有通过（guò）法律法规的方（fāng）式推进。2020年4月（yuè）14日（rì），山西（xī）省（shěng）人民政（zhèng）府公布（bù）了《山（shān）西省人民政府关（guān）于同意山西（xī）省国有资本投资（zī）运（yùn）营有限公司更（gèng）名及公司章（zhāng）程的批复》(晋政函〔2020〕40号文)，组（zǔ）建山西省国有资本运营公司（sī）。后来，山西国资公司发布（bù）《山（shān）西省国有资本运（yùn）营有限公司履行出资人职责指引》和《山西（xī）省（shěng）国有资本运营有限公司授权放权清单（2020版）》。山西国资公（gōng）司作为（wéi）全国省级（jí）层面第一（yī）家“全局（jú）性、战略性、唯一性”的国有资本（běn）运营公司，直接管理山西省全部（bù）省（shěng）属企业，包（bāo）括22家省（shěng）管企业和6家直管企业，彻（chè）底实现了（le）管资本（běn）的职权与国（guó）资监管机构的分离，可谓是山西一小步，国企“管资（zī）本”一大（dà）步。但（dàn）这些并没有（yǒu）获得山西（xī）省人大通过（guò）相关（guān）文件来（lái）确认使其上升为（wéi）法规。因此，后续（xù）发展过程中，存在“不同领导不（bú）同改革思路”的风险。