资本（běn）的本（běn）质是一种（zhǒng）社会关系，通过资本运营实现价（jià）值的增值。通过国有企业混合所有制改革促进国有资本和（hé）其（qí）他类型的资本取长补（bǔ）短（duǎn），协同共进（jìn）、融合发（fā）展，有利于优化国有资（zī）本布局，放（fàng）大各类资本功能，提（tí）升国有（yǒu）资本（běn）配置和运行效率。

一、我国国有资（zī）本配置现状及主要问（wèn）题

（一）国资监管体制机制尚（shàng）有（yǒu）改善空间

       国资监管主体有待于（yú）进一步明确。国资监管（guǎn）体（tǐ）制存在各市（shì）场监管部门交叉监管情况，不仅导致行政监管资源的浪（làng）费, 也增加（jiā）了被监（jiān）管（guǎn）对象的经（jīng）营成本。在国（guó）资监（jiān）管信息（xī）的（de）阻隔上（shàng），各个（gè）部门没有对监管信（xìn）息（xī）进行有效共享（xiǎng），没有形成协同监（jiān）管的（de）合力。国资（zī）监管“条块分割（gē）”既（jì）分散（sàn）了（le）市场的有限资源，又限制了市场的有效拓展（zhǎn），在当前互（hù）联网（wǎng）扁平化时代将面临更大的（de）发展（zhǎn）压力（lì）。

       国有产权交易市场机制（zhì）有待健全。国（guó）有产（chǎn）权交易监管部（bù）门根据各自监（jiān）管的（de）要求相应出台不同的监（jiān）管文件（jiàn），制（zhì）定不同（tóng）的监管政（zhèng）策（cè），使用不（bú）同的监（jiān）管（guǎn）方法（fǎ），弱（ruò）化（huà）了国有（yǒu）产权交易市场的市场化功能。不（bú）同交易机构（gòu）或交易平台涉及交易的各种规章制度和操（cāo）作办法标（biāo）准不一，交易数据的统计口（kǒu）径也不（bú）一致（zhì），不利（lì）于（yú）市场间交易信息共享和项目资源（yuán）互相推介。

       金（jīn）融资（zī）本对（duì）资（zī）源调配的支持（chí）力度不够。政府直接配置国有资本的（de）种类和数量仍然过多，拥（yōng）有较多的公（gōng）共事业性质的国企，金融行业上市公（gōng）司缺乏。金融机构在进行信贷投放时非（fēi）常（cháng）注重（chóng）信（xìn）用水平，一般对贷（dài）款（kuǎn）企业（yè）的抵（dǐ）押质押品、企业资质等信息（xī）会予以（yǐ）高度关注，金融机构（gòu）对信（xìn）贷政策把握不到位支（zhī）持新兴（xìng）产业力度相对较弱。

（二）国有（yǒu）资本结构（gòu）布（bù）局（jú）待进（jìn）一步优化

       我国国有资本产（chǎn）业布（bù）局不合理（lǐ）。很大一部（bù）分国有资本（běn）集（jí）中在低效（xiào）、产能过剩、产业层次不高、产业链低端（duān）的领域内（nèi）。高（gāo）新技术、互（hù）联网金融、新（xīn）能源、新（xīn）材料等新兴战略产业领域国有资本投入占比不（bú）高，具有产（chǎn）业带（dài）动力、影响力的领域内国有资本占比更是处于较低比例。大规模的国有资本投入到国（guó）民（mín）各产业发展，但是产业（yè）分布（bù）较散，未能（néng）实（shí）现国有资本的规模聚集效应。我国（guó）国有（yǒu）资本分布（bù）涉及行（háng）业（yè）过多，行业覆（fù）盖面过宽、战线分（fèn）布过长、资源（yuán）配置（zhì）过（guò）散（sàn）、行业主业趋同、同业（yè）过度竞（jìng）争、资本集中（zhōng）度不高，不利于（yú）发挥其在产业（yè）发展方向的引（yǐn）导作用。基础和公益性行业领（lǐng）域布局较为分散。国有资本对资源的（de）控制力（lì）和影响力未完全发挥，运营效率不高，战略性行业领域国有资本竞争力还不够强。

       国有企业资（zī）本（běn）规模小竞争（zhēng）力不强。经过了多年的国有企业（yè）改（gǎi）革，我（wǒ）国的国有企业竞争力水平整体有所（suǒ）提高（gāo），尤其（qí）是产生了一（yī）批立足国际市场（chǎng）的（de）大型国企（qǐ），对国有（yǒu）资（zī）本（běn）的（de）布局产生了一定的影响。但是（shì）较之发达国家的国（guó）际（jì）领先跨国公（gōng）司而言，我国（guó）的国有企业仍然存在规模偏小、资源（yuán）配置（zhì）力弱（ruò）、行（háng）业集中（zhōng）度偏低，国际竞争优势不强等问题。一些大型国有企业业务板块纷杂、主（zhǔ）业不突出、辅（fǔ）业包袱重，子企业（yè）层级过多（duō）、母（mǔ）公（gōng）司（sī）对子公司管控能（néng）力弱。国有企业普遍存（cún）在内外（wài）部体制机制（zhì）灵活性相对（duì）不足，面对行业（yè）更新和产业（yè）升级（jí）转型等应对能力不强，部分传统国有企业盈利能力持续下降、债务负担过重、资本运营风险较高。国有资本从“散小（xiǎo）弱低”企业退出机制不（bú）完善，进入具有竞（jìng）争力和影响力（lì）的企（qǐ）业规划缺乏统筹长（zhǎng）远设计。这需要在（zài）新（xīn）一轮的国有企业改革（gé）和国（guó）有资本布局中进行战（zhàn）略方面的调整，坚持国有企业重（chóng）组整合的基础上，推动国有资本（běn）向具有较（jiào）强（qiáng）国际（jì）竞争力的企业（yè）及其主业（yè）集中，完（wán）善企业内外（wài）的体制机制，国有资本向拥有自（zì）主（zhǔ）知（zhī）识（shí）产权、国（guó）际知名品牌（pái）、行业领先技术（shù）、具有一流国际一（yī）流（liú）企业潜力的国有布局。

（三（sān））混合所有制改革制（zhì）度体系不完（wán）善（shàn）

       混（hún）合所有（yǒu）制改（gǎi）革配套（tào）制度不健全。一是员工（gōng）持股操作依据（jù）待细化。需紧密结（jié）合国家治理体系建设（shè）和国有企业功能（néng）定位，研（yán）究明确国有资（zī）本在哪些行（háng）业（yè）必须独资，在哪些（xiē）行业（yè）必须控股（gǔ），在（zài）哪些行业可以（yǐ）参股或完全退（tuì）出（chū）。同时，需结合不同行业企业特点，优选最佳（jiā）战略投资（zī）者、探索最合理的股权结构。二是国（guó）企民企融合度需加强。国（guó）有资（zī）本与（yǔ）社会资本在企业文（wén）化、管（guǎn）理理念、价（jià）值取向（xiàng）等方面（miàn）存（cún）在（zài）差异，混合所有制企业中如何实现两者真正的有效融合，还需要（yào）进一（yī）步探索（suǒ）各类资本协同发（fā）展的价值理念、行为准则（zé）和（hé）有效（xiào）合（hé）作规范体（tǐ）系。三（sān）是混（hún）改后的企业（yè）治理机制需进一步完善。混改后的企业在治理机制、管理方法、运行方式、激励机制等方（fāng）面（miàn）都（dōu）与原先的企业既有的模式存在较大差异，需要进（jìn）行既“换汤”又要“换药”式的改革创新，全面激发企业发（fā）展的内外动能。

混（hún）合所有制改革推进中所暴露出来的问题亟待破解。从（cóng）当前（qián）各地推进混改的成效来（lái）看，各（gè）区（qū）域间（jiān）混合所有制改革（gé）呈两（liǎng）极分化趋势，改革进度各一，大部分地（dì）区（qū）混改有待提速。一些（xiē）地方国企混合所有制改（gǎi）革“名义（yì）”重于（yú）“实质”，改革不（bú）彻底（dǐ），有的地方（fāng）国企（qǐ）混改（gǎi）后企业依（yī）然沿用老的思（sī）维和（hé）模式运行企业（yè），有的混（hún）改后的企业（yè）依然存在“一股独大”的问题。混改的范围和改（gǎi）革力（lì）度尚（shàng）需（xū）进一（yī）步加强。从目前（qián）来看（kàn），地方混合（hé）所有制改革的试（shì）点大多停留在竞争性国有企业（yè）的二级（及（jí）以（yǐ）下）公司层面，涉及到集团层面的改革不（bú）多，已开展的地方国企需进一步提升“改”的质量，尤其是（shì）地方政府（fǔ）在（zài）一级（jí）、二级企业完善公司治理（lǐ）结（jié）构、强化激励方面的进展比（bǐ）较有限，改革的关键环节和领域还需进一步（bù）强化。

二、以（yǐ）混合所有（yǒu）制改（gǎi）革提升国资运（yùn）营效率总体思路

       国有资本调整和优化的核心是增强国有资本的控制力、影响力和运（yùn）行效率，重点解（jiě）决国有资本“投向哪里”以及“投入多少（shǎo）”的（de）问（wèn）题。未来我国国（guó）有资本布局的方（fāng）向，主要是按照国（guó）有资（zī）本（běn）的（de）基（jī）本特性进（jìn）行资（zī）本的（de）安排和运营，并在国有资本载（zǎi）体的国有企业层面建立和完善有利于提高经营效率的体制机制。

国有企业作为（wéi）国有资本的重要载体（tǐ），加快调整企业产权结构、在实现（xiàn）产权多元化（huà）的基础上，建立现代企（qǐ）业制度，是提高国（guó）资运（yùn）营（yíng）效率的重要途径。通过国有企业内部法人治（zhì）理结构的完善和（hé）外部经（jīng）营环境的优化，整合优质资源，提高国有资本运营效益，使企业真正实现（xiàn）政（zhèng）企分离、政资分（fèn）离，增强国（guó）有企业（yè）的活（huó）力，由传统（tǒng）企业（yè）管（guǎn）理制度（dù）向现代企业（yè）制度（dù）加（jiā）速转（zhuǎn）型升级（jí）。

通过混合所有制改革，引入具有优势资源或者核心竞（jìng）争（zhēng）力的战略（luè）投资者，带动国有企业产业（yè）升级，推（tuī）进各类资本融合发展。以拥有优势主（zhǔ）业的企业为主导，发挥（huī）国有资本运营公司专业平（píng）台作用，聚焦企业主（zhǔ）业板块，加大（dà）内部现有优质资源整合和国有企业（yè）之间专（zhuān）业化整合。国有资（zī）本有（yǒu）序地从（cóng）“规模小”“分布（bù）散”“盈（yíng）利（lì）弱”“经营（yíng）差”“产业链（liàn）低”的（de）企业（yè）退（tuì）出，根据产业发展方向适度（dù）的向龙头骨干企业集中（zhōng）。

以国（guó）有企业提质增效为目标，遵（zūn）循市场（chǎng）经济方（fāng）向（xiàng），多措并举（jǔ）着（zhe）力发展混合所有制经（jīng）济，提高国有资本的配置和运营效率。

三、提高国有资本配置运营效率（lǜ）对策建议

       总体而（ér）言，创新和改革国有资本资源配置（zhì）可以分别（bié）从政府体制机制完善（shàn）、企业外部（bù）资源（yuán）整（zhěng）合和增强（qiáng）企业内力建设三个层面推进。

（一）完善（shàn）国资（zī）管理体制，创新国资监管机制

       加强顶层设计，强（qiáng）化协调监（jiān）督。改革国资监管体制，充分发（fā）挥（huī）其对国有资本监督和管（guǎn）理的两（liǎng）项权责。所谓国有资本的“监督”是国资（zī）监管部（bù）门作为出资人对国（guó）有资本（běn）的风险防控（kòng）职能，主要是对资本授权进行监督，“管理”是以管资（zī）本为主，考核相应的经济指（zhǐ）标，从（cóng）放活资本经营（yíng）权的基（jī）础上下放相应权责，完（wán）善资本授权机制和相应的流程规范。按照市场监管（guǎn）与出资（zī）人职责（zé）相分离的原则，理（lǐ）顺国有资（zī）本管理体制。建立统一的国有资本（běn）出资人制度（dù），明确出资人（rén）的权利（lì）、义务和责任。出（chū）资人（rén）主（zhǔ）要（yào）对其（qí）所出资的（de）资（zī）本进行负责，重点（diǎn）关（guān）注国有资本的投资方向、国（guó）有资本的分布、国（guó）有资本（běn）的运营、国有资本的收益、国（guó）有资本（běn）的风险（xiǎn）防范等，而国（guó）有资本的具体运营事务由（yóu）企（qǐ）业依法自行履职（zhí）。国资监管（guǎn）机构加强对（duì）战略、投资和重大（dà）事（shì）项（xiàng）的监（jiān）督，但避免介入过深（shēn）。加（jiā）强财务监控的及（jí）时性和有效性，建立国有（yǒu）企业事前报告制度、事（shì）后报告制度和总体报告制（zhì）度。

（二）优化国有资本布局，释放国有经（jīng）济资源

       进一步优（yōu）化国有资本产（chǎn）业布局。突出（chū）主业，聚（jù）焦（jiāo）优势（shì）产（chǎn）业，促进优（yōu）势产业发展扩张（zhāng），并逐（zhú）步退出劣势（shì）产业。国有资源重点（diǎn）投向基础性、公共性、战略性、平台性等关键领域、优势产（chǎn）业和（hé）核心企业（yè）。用（yòng）改革（gé）的办法推进布局结构调整优（yōu）化，切实改变国有（yǒu）企业“小、散、弱”的状（zhuàng）况。稳妥推进压缩（suō）企业管理层级精简企业（yè）法人数量工作。加（jiā）快处（chù）置（zhì）“僵尸企（qǐ）业”和特困企业，通（tōng）过处置“僵尸企业”释放国有（yǒu）经济资（zī）源。对具有一定（dìng）的品牌影（yǐng）响力和技术（shù）竞争（zhēng）力、符合产业发展（zhǎn）方向，却又（yòu）因各种原（yuán）因暂时困难的企业，通（tōng）过兼并（bìng）重（chóng）组、优化组合的方式，盘活现有资源（yuán），提升企（qǐ）业经营和竞（jìng）争能力；对不符合产业（yè）发展方向而又长（zhǎng）期亏损的企业，则应通过破产重组、资产处置（zhì）等方式，将其（qí）占（zhàn）据（jù）的财政、信贷（dài）等资（zī）源释放出来，为新兴产业或具有创新潜力的企（qǐ）业提供资源支持（chí），进而形成经（jīng）济发（fā）展的新动能。

       融合发展资本链与产业链。积极（jí）履行国企的社会责任，加强资源整合，延伸（shēn）上下游服务链条（tiáo），打通国资业务全（quán）产业（yè）链促进公共资源市场化配置（zhì）。通过金（jīn）融行业（yè）来带动传统企业转（zhuǎn）型升（shēng）级，将资本链与产（chǎn）业链融合，对（duì）各类资（zī）本协同共（gòng）进起（qǐ）到双赢的效果。通过（guò）调整（zhěng）、优化国（guó）有资本配置结构，消除资源配置中的（de）“挤出（chū）效应”，为民营企业发展提供相对（duì）宽松的（de）资源（yuán）环境（jìng）和营商（shāng）环境，进一步释（shì）放民（mín）营经济活力（lì）。优化（huà）政府投资方式（shì），通（tōng）过投资（zī）补（bǔ）助、基金（jīn）注资（zī）、担（dān）保补贴、贷款（kuǎn）贴（tiē）息等方式，优（yōu）先支持引入社会（huì）资本的项目。引入（rù）保险资（zī）金、社保（bǎo）基金等长期投资（zī）者参与具（jù）有战略（luè）性的重点工程投资和项目（mù）运营。鼓励社会（huì）资（zī）本投资或参股（gǔ）基础设施、公用事（shì）业、公共服（fú）务等领域项（xiàng）目，使各类投资（zī）者在平等竞争（zhēng）中获（huò）取合（hé）理收益。在基（jī）础设施和（hé）公共服务领域选择（zé）有代（dài）表（biǎo）性的政府投融资项（xiàng）目（mù），开展多种形式的政府（fǔ）和社会资本合作试（shì）点，加快形成可（kě）复制、可（kě）推广的模式和经验。

（三（sān））完（wán）善混改制度（dù）体系，统筹推进资本整（zhěng）合

      强化混合所有制改革顶层设计。进一步准确界定国（guó）有资本功能，明确非公（gōng）有制经济发（fā）展的（de）空间和范围，对（duì）混合所有制改革的法律制度和（hé）保障机制进行精（jīng）细化（huà）设计和（hé）落（luò）实（shí）。在指标制度（dù）、标准（zhǔn）制（zhì）度、统计制度（dù）、考评制度、机构组织等方面（miàn）深化国企混（hún）合所有制改（gǎi）革（gé）和（hé）探索创新，形成衡量发展、统计（jì）发展、考评发展、组（zǔ）织发展、推（tuī）动发（fā）展的新制度体系。进一步明（míng）确国有企（qǐ）业混（hún）合所有制改（gǎi）革重点和方向，优先选择主业处于充分竞争行业（yè）和（hé）领域的（de）商（shāng）业类国（guó）有企业（yè），积极推进混合所有（yǒu）制（zhì）改革。按照国有企业（yè）分类的（de）不同采取相应措施，在引导子（zǐ）公司层（céng）面改革的同（tóng）时积极探索在集（jí）团公司层面推进混（hún）合（hé）所有制改革。

       积极推进混合所有制改革，动态（tài）地调（diào）整和优化国有资本布局。从资本融合发展的角（jiǎo）度出发（fā），本着有利（lì）于各所（suǒ）有制经济资本放大、资源互补、协同并进的（de）原则（zé）进行产业布局和（hé）行（háng）业发（fā）展。充分发挥非公有资本在资金、技术（shù）、管理、人才、信息等方（fāng）面的资（zī）源优势，强化国有资本在（zài）政策、融（róng）资、信用（yòng）等方面的优势。探（tàn）索（suǒ）建立国有（yǒu）股东“金股”制度，通过约（yuē）定对（duì）特定事项的否（fǒu）决（jué）权，确（què）保国有资本在特定领域的控制（zhì）力（lì）。国（guó）有企业股权多元化的目的在于促进国有企业建立现代化企（qǐ）业制（zhì）度（dù），充分发挥市场（chǎng）机（jī）制在国有资（zī）本（běn）流动（dòng）中的调节作（zuò）用。通过股权多元化（huà）可以（yǐ）分担（dān）国有资本投资经营风险，减轻国有企（qǐ）业经营资金压力和促（cù）进理性经营决策。除（chú）少数领域外，要（yào）积极发展多元投资主体公司。目前，国有（yǒu）大企业（yè）多呈现集团形态，即一个独资母公司下面有（yǒu）若干（gàn）个全（quán）资或者控（kòng）股子公司。多元主体参与资本投（tóu）资、运营（yíng）决策，会产生共同的价值分析和评价，降低因投资失误（wù）而带来的国有资本流失（shī）风险。加快国（guó）有企业（yè）股权多（duō）元化进程，尤其（qí）是在母公司层面引入私人资本，以（yǐ）加强政企（qǐ）分开（kāi）和减（jiǎn）少体制风险和加强国有资本专业（yè）化能力。积极引进战略投资（zī）者，提（tí）升（shēng）企业的整（zhěng）体竞争合力，推动企业整体经营机制（zhì）转变。