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1 海(hǎi)南(nán)垦(kěn)地(dì)融合(hé)发(fā)展背景
2018 年 4 月 13 日,海南省宣布建设自由贸易(yì)试验区(qū)和中国特色自由贸易港。至此(cǐ),海南迎来了前所未有的发展机遇,“ 全省一盘棋、全(quán)岛同城化 ”成为(wéi)海南整体谋划发展(zhǎn)的重(chóng)要理念。统筹全省城乡发展、推进农垦(kěn)和(hé)地方城乡一(yī)体化,是促进海(hǎi)南农(nóng)垦与地方经济社会协调发展(zhǎn)、充分发挥海南农垦在现代农业(yè)建设中的(de)示范(fàn)带(dài)动作用(yòng)的关键。同(tóng)时,垦地融合发展(zhǎn),亦(yì)是国家“ 一(yī)带一路”倡议实施(shī)、海南国际旅游岛建设(shè)、海(hǎi)南(nán)农(nóng)垦新(xīn)一轮改革发展、海南国土空间(jiān)规划等众多重大战略和(hé)改革的必然(rán)要求。
2 海南垦地(dì)融(róng)合发展现状
2.1 农垦移交社会职(zhí)能
从(cóng)2010年(nián)起(qǐ),海(hǎi)南农垦便开(kāi)始按照“体(tǐ)制融入(rù)地方、管理融(róng)入社会、经济融入市场”的目(mù)标 ,逐步推(tuī)动社(shè)会职能移交市(shì)县。 2016 年 6 月(yuè),在《关于(yú)海南农(nóng)垦农场社会管理属地(dì)化改革的指导意见》中(zhōng)提出在(zài)推进基层(céng)社会(huì)治理创新(xīn)的基础(chǔ)上,海(hǎi)南农垦东昌农场正(zhèng)式(shì)挂牌成立(lì)“居”,以此正(zhèng)式移交(jiāo)社会管理职(zhí)能。另(lìng)外,海南农垦(kěn)直属(shǔ)医(yī)院(yuàn)、医疗卫生、公安、水库、住房公积金(jīn)及学前教育等机构及事项均全面移交地方(fāng);同时,由属地政府(fǔ)进行组织,例(lì)如美丽(lì)农场(chǎng)、小城镇、危房(fáng)改造(zào)、基础设施等多(duō)项(xiàng)民生项目均(jun1)被纳(nà)入地方(fāng)统(tǒng)筹规划(huá)。
2.2 农垦土地资(zī)源(yuán)实施(shī)资(zī)产化、资(zī)本(běn)化
土地作为海南(nán)省的宝贵资源,实施(shī)土(tǔ)地资本化及资产(chǎn)化,对解决部分资金紧缺问题非常重要。海南(nán)省及海南农垦非常支(zhī)持海(hǎi)南农垦土(tǔ)地(dì)资产化(huà)、资(zī)本化(huà)。2019 年 11 月(yuè),海南农垦在充分考(kǎo)虑适(shì)宜证(zhèng)券化试点的(de)土地清单基础上,积极(jí)策(cè)划证券化产品 ,并实施“ 工银瑞投—— 海(hǎi)垦(kěn)控股集团土地承包金资产支持(chí)专(zhuān)项(xiàng)计划”,至(zhì)此(cǐ),以国(guó)有(yǒu)土(tǔ)地租金收益权作为证(zhèng)券(quàn)产品(pǐn)正式成为(wéi)可能。该计(jì)划(huá)的(de)成功实(shí)施,是海垦集(jí)团土地资本化、证券化改(gǎi)革创新的重要成果,对垦区企业有效盘活土地资源具有重要(yào)的示范(fàn)作用。
2.3 发挥龙头企业(yè)作用,进行产业整合
历年(nián)来,海南农垦主要以橡胶为(wéi)主(zhǔ)导产业,其(qí)他产(chǎn)业在(zài)规模、结(jié)构等方面均实(shí)力较弱。近年来,海南(nán)省迎来改革发展(zhǎn)新(xīn)机遇,作为海南(nán)最大的国(guó)有企业,海南农垦(kěn)深感责任重大。因此,海南农垦充分把(bǎ)握改革新(xīn)动力(lì),坚持创新、协调 、绿(lǜ)色 、开放 、共享的发展理念 ,加快实施“ 八八战略”。 2016 年后,海南农垦明确自身(shēn)定(dìng)位和历史责(zé)任 ,在产(chǎn)业方面 ,组建了(le)茶业 、果(guǒ)业、胡椒业等公司;在(zài)金融方面,组建了草畜、南繁 、医疗养生、金融控股等公(gōng)司(sī) ;在运营方面,组建了实业、商贸物流(liú)等专业化公(gōng)司。例如,海(hǎi)垦(kěn)果(guǒ)业通过(guò)构建“ 海(hǎi)垦(kěn)果业(yè)集团+ 专业合(hé)作社(shè)”的股(gǔ)份(fèn)合作经(jīng)营模式,联(lián)结芒果种(zhǒng)植户,实现芒果产业资源的有(yǒu)效整(zhěng)合 ;茶叶公司通过对(duì)茶产业资源、茶叶加工、茶叶(yè)品(pǐn)牌 、茶叶销售渠道等方面的有效整合 ,解决了海 南(nán)茶产业“小、散、弱(ruò)”等问题。海南农垦通(tōng)过“八八战略”的(de)实施,充(chōng)分发挥了龙头企业带动作用,促进了海南现(xiàn)代(dài)农业产业转型升级及提质增效,给垦地产业融合发展带来积极影(yǐng)响。
2.4 积极开展(zhǎn)招(zhāo)商引资
为(wéi)全力支持(chí)海南自贸区(港)建设,海南(nán)农垦发挥骨干作(zuò)用,立(lì)足于垦地(dì)合作、全(quán)面发展,保(bǎo)持与地(dì)方步调一致,积(jī)极开(kāi)展招商引(yǐn)资工作,为海南经济发展注入(rù)新动能 。 2018年5 月 ,《2018 中国(海南)自由贸易试(shì)验区(港)百日大招(zhāo)商(项目) 活动实施方(fāng)案》发布,为各市县政府及各单位的招商工作指明方向(xiàng)。为积极响应该方案,切实推(tuī)进海南招商引资工作,海(hǎi)南农垦专门(mén)制定 了《海南农垦百日大招商活动实(shí)施(shī)方案》,由海垦(kěn)集团领导班子亲(qīn)自指导,成(chéng)立多(duō)个招商小组,围(wéi)绕海(hǎi)垦(kěn)“ 八八战略(luè)”,依托医疗健康、会(huì)展(zhǎn)、海洋经济、新能源汽车等产业,对国内外相关行业排(pái)名前 5 名的企业(yè)、世界(jiè)(中(zhōng)国)500 强企业等 50 家以上企业(yè)实施“走出(chū)去”措施,开展点对(duì)点招商。在招商过程中,海(hǎi)南农垦以打造一流(liú)营商环境、优化服务、极简(jiǎn)审批等相关配套政策,吸(xī)引了广大客商(shāng)到海南农垦投资(zī)兴业。海南农垦致(zhì)力(lì)于以产业招商、精准招商、以商招商、人(rén)才引(yǐn)进和科技招(zhāo)商等方式(shì),与众(zhòng)多投(tóu)资企业达成共识(shí),签订协议,为充分挖(wā)掘(jué)海南农垦丰富的资源潜力,推进垦地合作开发(fā)、助力海南自贸区(港)建设打下良好(hǎo)基(jī)础。
3 海南垦地融合发(fā)展存在问题
3.1 规划(huá)不衔接(jiē)
长期以来,海南农垦系统自成体系,本轮(lún)全省“多规合一”规划编制恰逢新(xīn)一轮农垦改革体制机制(zhì)及机(jī)构人员时期(qī),出现问题(tí)主要有:一方(fāng)面,土地规划 由当地市县政府统筹,另一方面(miàn),垦区土(tǔ)地的所(suǒ)有权在农垦企业,使得农垦与市县政府在规划衔接和土地利用工作方(fāng)面(miàn)脱节。目前,垦区有近百个生产队居民点(diǎn)建设用地被(bèi)腾退,农场场部建成区、现(xiàn)有(yǒu)场部及(jí)生(shēng)产队基本未被(bèi)纳(nà)入(rù)城镇体(tǐ)系(xì),且建设(shè)用地规模基本按照现状用地规模进行确定。据(jù)悉,“多规合一”规划划(huá)定农垦开发边界面积3.27 万(wàn)hm2,其中建设(shè)用地总(zǒng)量调控指标(biāo)为2.29 万hm2,农垦新增建设用(yòng)地(dì)指标较少,同(tóng)时大量农垦场部、连(lián)队等现状建设用(yòng)地(dì)被规(guī)划为农(nóng)用地;海南农(nóng)垦开发边界内划定永久基本农田(tián) 980 hm2,陆域生(shēng)态保护红线(xiàn)593 hm2,二者(zhě)合计1573 hm2,占(zhàn)开(kāi)发边界总(zǒng)面积的4.77%,占建(jiàn)设用地可扩展空间的17.9%。据统计,开发边界与陆域生态保(bǎo)护红线、永久基本农田两条底线控制严重冲(chōng)突,且陆域生态保护红线和(hé)永(yǒng)久基本农田零星(xīng)分散在(zài)开发边界内(nèi),导致开发边界(jiè)内的土地难以利用(yòng)。
3.2 合作不深(shēn)入
为(wéi)确保垦地间形成利益共同体,针对垦(kěn)地融合发展现状,海南农垦与(yǔ)海(hǎi)南省澄迈、陵水、乐东县政府共同出资成立草(cǎo)畜(chù)科技有限公(gōng)司,共同(tóng)发展草畜(chù)产业,但在企业运(yùn)营过程中(zhōng),在公司(sī)治理、项目投资决(jué)策等方面各股(gǔ)东存在分(fèn)歧,公司(sī)实质性(xìng)投资难以落实(shí)。为了加快推进南平产业园开(kāi)发建设(shè),海(hǎi)南农垦与陵水县政府共同出资成(chéng)立南平医疗养生产业园(yuán)开发建设公司,并积极开(kāi)展了规划、设计及论证等前(qián)期的工作,但(dàn)在园区开发运营模式(shì)、管(guǎn)理机制、产业扶(fú)持政策方面很难达成一致。
3.3 对接不顺畅
过去,海(hǎi)南农(nóng)垦与地方(fāng)实行的是并(bìng)行(háng)经济发展政策,分别采用(yòng)不同的(de)体制(zhì)和模式,基本(běn)为2个相对独立的体(tǐ)系,在经济社会发展中呈现出明(míng)显(xiǎn)的“二元结构”,造(zào)成农垦(kěn)和(hé)地(dì)方在行政管(guǎn)理、司法、基(jī)础(chǔ)设(shè)施(shī)建设等方面存在诸多矛盾。随着时代的发展和市场(chǎng)经济的变(biàn)化,海南农垦产(chǎn)业经济(jì)市场化和 社(shè)会职能管理改革成为(wéi)了(le)必然趋势(shì)。市场化程度的深入推进和农垦改革的逐(zhú)步完成,为探索农垦(kěn)与 地方经济协调发展创造(zào)了条件和机遇,垦(kěn)地(dì)合(hé)作及 协(xié)调发展前景较好。但是,由于垦地(dì)的长期发展相(xiàng) 对独立,目前面临诸多融合发展问题,特别是在垦地(dì)对接协调上,仍然(rán)存(cún)在垦地(dì)矛盾复杂(zá)、沟通效率低(dī)、沟(gōu)通效果不佳等问题,主要表现在职(zhí)责不清、网(wǎng)格(gé)化巡查不完善、联合(hé)打击工作协(xié)调机制不顺等。
4 海南垦地(dì)融合(hé)发(fā)展实施路径
4.1 空间规划(huá)一(yī)体化
政(zhèng)府(fǔ)在编制本市县国土空(kōng)间规划时(shí),应充分重视(shì)垦(kěn)地融合发展有关事项,建立起与农垦的编制协同关系。一是,在(zài)资规局设置“临时(shí)坐(zuò)班”制(zhì),根据需(xū)要,安排(pái)农(nóng)垦人(rén)员在资规局临时办公,允(yǔn)许农(nóng)垦人员协助开(kāi)展国土空间规划相关工作,便于对涉及(jí)到垦地规划衔接问题时进行(háng)及时反馈及(jí)处理,确保规划协调工作高效进行。二是,在资(zī)规局的(de)协调下,农垦专员与市县国土空间规划编(biān)制单位保持密(mì)切联(lián)系,按照规划传(chuán)导机制,落实省级规划(huá)总体(tǐ)布局和指(zhǐ)标分配;由(yóu)农垦统筹系(xì)统内关于国(guó)土(tǔ)空间开发、保护、整治修复需求,在农垦系(xì)统内优化建(jiàn)设用地空(kōng)间布局、优化永久(jiǔ)基(jī)本农田、生态红线(xiàn)布(bù)局等(děng)。
4.2 产(chǎn)业融入一(yī)体化
农垦企(qǐ)业要积极参与到属(shǔ)地国民经济评价、社会发展计划、政府工作(zuò)报(bào)告等相关工(gōng)作,根(gēn)据区位优势、资源禀(bǐng)赋和产业发展定位开展项目策划、招商(shāng)引资(zī)等工作(zuò),确保(bǎo)农垦产业与属地(dì)区域经济、社会发展相(xiàng)匹(pǐ)配。同时,农垦应在与地方政府协调的(de)基础上,积极参与国土(tǔ)空(kōng)间(jiān)规划、产业规划(huá)、乡村振兴规划等,建(jiàn)立垦地(dì)相互依存、相互促进的良好关系。各市(shì)县(xiàn)政府要(yào)将农垦各(gè)类产业园区建设纳入属地政府的重点(diǎn)工(gōng)作并给予支持(chí),将(jiāng)园区(qū)的(de)发展情况纳入市县(xiàn)政(zhèng)府的考(kǎo)核体系,保证(zhèng)各类(lèi)园区平等享(xiǎng)受所(suǒ)在(zài)市县的各(gè)项普惠性政策。另外,省级在下达给农垦新增建设用(yòng)地指标、追加分(fèn)配(pèi)每年结(jié)余及收(shōu)回指标时,应统筹考虑(lǜ),均衡垦地产业发(fā)展(zhǎn),促(cù)进农垦产(chǎn)业园区健(jiàn)康发展和项目顺利(lì)进(jìn)行。
4.3 公共基础设施建(jiàn)设一体化
各(gè)市县政府应将(jiāng)垦区“ 五网”基础设施纳入到地方统一规(guī)划建设中来,给予财政支持,以(yǐ)“ 地方财政资金+ 农垦自有资金+ 社会资本”的投入方式(shì),加大投入力度,补齐垦区基础(chǔ)设施建设短板,推动农垦(kěn)和地方基(jī)础设施建设有(yǒu)效衔接。基层医疗卫(wèi)生(shēng)机(jī)构标(biāo)准化(huà)建设是海南(nán)省推进乡村振兴战略、城乡一体(tǐ)化的重(chóng)要任(rèn)务,因此农垦企业要按(àn)照“ 用集体土地,建集体设施,供集体使用(yòng)”的原则,主动配合(hé)市县政府相关部门,采取灵活多样的方式(shì),确(què)保(bǎo)各作业区、生产队卫生室建设,补齐基层医疗卫生短(duǎn)板,推进城乡医(yī)疗(liáo)卫(wèi)生均衡发展(zhǎn),提高垦(kěn)地(dì)间基层卫生机构标准(zhǔn)化水平和(hé)服(fú)务能力。
4.4 土地(dì)利用一体化
目前,垦区部(bù)分生产队存量建设用地利用分散、效率低下,造成较大的资源(yuán)浪(làng)费。省级相关职能部门应会同(tóng)农垦研究出台垦区存量建设(shè)用地置换的有关规定(dìng),明确在(zài)总量不突破的前提下,允许(xǔ)垦(kěn)区存量建设用(yòng)地在权属用地范(fàn)围内,按照集约、节约、高效利用的原(yuán)则(zé)进行空间置换,置换后(hòu)仍按存量(liàng)建设用地管(guǎn)理,原乡村存量建设用地(dì)置(zhì)换(huàn)至(zhì)场 部周边的土地,纳(nà)入城镇开发边(biān)界并按城(chéng)镇建设用 地管理。各市县要以新(xīn)型城(chéng)镇(zhèn)化和美丽乡村建设(shè)为契机(jī),在(zài)建设用地(dì)规划布(bù)局(jú)、建设用地置换手续办(bàn)理、建设用(yòng)地(dì)供应(yīng)等方面给予(yǔ)充分支持(chí),推动垦区零散存(cún)量(liàng)建设(shè)用地优化布局,盘(pán)活垦区存量(liàng)建(jiàn)设 用地资源(yuán),促进垦(kěn)区建设(shè)用地(dì)集(jí)约节约(yuē)利(lì)用。垦区 建设用(yòng)地应充分发挥其价值(zhí),这对垦(kěn)地融合发展、支持海南(nán)全(quán)岛同城化建设具有重(chóng)要的意义。
4.5 项目招商和落地一体化
项目招商及落地是产业发展(zhǎn)的重(chóng)要条件。为发挥垦(kěn)地(dì)资源互补(bǔ)优势并(bìng)充(chōng)分(fèn)挖掘海南整体发展潜力,通过垦地(dì)一体化建设助力(lì)自(zì)贸港口(kǒu)建(jiàn)设,对垦地共同推动项(xiàng)目(mù)招商和项目落(luò)地(dì)至关重要(yào)。在(zài)项目招商方面,需要政府在产业政策、银行贷款、公(gōng)共基础(chǔ)设施建设等(děng)方面给予大力(lì)支持(chí),为投资企业(yè)创造良好(hǎo)的投资环境;另外,需要农垦做好项目方案策划、资源呈(chéng)现、土(tǔ)地提供,并(bìng)积极主(zhǔ)动举办各种招商(shāng)活(huó)动,为(wéi)投资企业(yè)进(jìn)入(rù)寻找切入点。在项目落地方面,需要政府(fǔ)将项目纳(nà)入规划,并给予供地上的便利(lì);另外,农垦应积极协调政(zhèng)府、投资企(qǐ)业、农场(公(gōng)司(sī))职工多方关系(xì),在土(tǔ)地(dì)征用(租赁)、土地综合(hé)整治等方面(miàn)发挥重要作用,切实推动项(xiàng)目落地(dì)和产业(yè)发展。
5 保障(zhàng)措施
5.1 组织管理
首先(xiān) ,将农垦发展纳入重(chóng)要议事日程中来,加强垦地融合发展工作的统(tǒng)筹协调,制定垦地融合发展行动计划年度实施方案 ,形(xíng)成“ 一级抓一(yī)级、层(céng)层抓落实”的工作机(jī)制(zhì),强力推进垦地融合协调发展进程(chéng)。另外,农垦应设置产业发展战略(luè)规划(huá)部等(děng)部门,并成立垦地融合发展事(shì)务办,积(jī)极(jí)联系政府,携手共进(jìn),高效沟通,有(yǒu)效推进垦地融合发(fā)展相关事项。
5.2 政策支持
省政府各(gè)职能部门应按(àn)照(zhào)自贸区(港(gǎng))建设的(de)标准(zhǔn),以(yǐ)垦区作为自贸区(qū)港建设中农村地区发(fā)展的样板,积极研究垦地融合发展的(de)相(xiàng)关政策需求,以主动创新为工作思路(lù),在土地出让金返还、存(cún)量建设用地空间置换、土地(dì)流转税费减免等方面给予政策支持,为各(gè)市县推动垦地融合发展提供(gòng)支撑(chēng)。
5.3 创建机(jī)制
首先,创(chuàng)建融(róng)合模式。打破“ 壁垒”,寻求有利于(yú)资源共(gòng)享、利益共存、风(fēng)险共担的垦地融(róng)合发(fā)展(zhǎn)模式,全(quán)面挖掘海南(nán)优势资源,实现“ 全(quán)省一盘棋(qí),全岛同城化”战(zhàn)略布局(jú);其次,推动机制创新。不仅要建立起(qǐ)合作模式,同时应制定有效(xiào)的(de)沟通、衔接机制,如规(guī)划(huá)协同机制(zhì)、事务联席会议机(jī)制、服务协(xié)调机制、监管协同机制等(děng);再次,建立保障机制。应建立(lì)起垦地社会责任共担机制、重大项(xiàng)目风险(xiǎn)评估机制、垦地融合发展协会、垦地融合改(gǎi)革创新机(jī)构等(děng)。
5.4 人才(cái)交流
首先,加(jiā)强挂职交(jiāo)流。在省级层面,应根(gēn)据垦地融(róng)合发展情况,由海垦控(kòng)股集团(tuán)与省政(zhèng)府(fǔ)各职(zhí)能部门(mén)互派人员挂职,进行学(xué)习及(jí)交流;在(zài)市县级层面,以(yǐ)农场(chǎng)(公司)为(wéi)主与属地市县(xiàn)政府进行协调,允(yǔn)许农垦派出专(zhuān)员(yuán)到相关部门(mén)进行挂(guà)职(zhí),必要时,亦(yì)可通过农垦提出(chū)申请,属地政府根据实际需要,派出相关人员至农(nóng)垦挂职。其次,加强(qiáng)人(rén)才引(yǐn)进。垦(kěn)地应围绕农垦改革及自贸区(qū)(港)建设制定统一人才引进标准并建立人才评价机制,处理好人(rén)才引(yǐn)进与(yǔ)培养的关系、刚性引才(cái)与柔性引才的关系(xì)、新进(jìn)人才与原有人才(cái)的关系,确保能够吸引人才(cái)、留住人(rén)才。海南农(nóng)垦土地资(zī)源丰富,约占海南(nán)全省陆(lù)域面积(jī)的(de) 1/5,在海(hǎi)南的发展过(guò)程中(zhōng)具有举(jǔ)足轻重的地位。特别是在(zài)当前海南自贸(mào)区(港)建设大背景下,加强(qiáng)垦地融合发展(zhǎn),促进资源优势(shì)互补,实现利益(yì)最大(dà)化,更好的推动与建(jiàn)设海(hǎi)南省“全省一盘棋,全(quán)岛同城化”战略布局。