面对新形势（shì）和（hé）新（xīn）要（yào）求，国企改（gǎi）革三年行动恰逢（féng）其时。改革三年举措虽然是（shì）三（sān）年规划，但（dàn）对于现代化国有企业的制度建设和经营发展具有长远的（de）战略意义（yì），同时有助于形成更（gèng）成熟规范（fàn）的（de）现代（dài）化发展的重要举措。中国（guó）特有的制度（dù）和以资本管理为重点（diǎn）的国（guó）有资（zī）产监管体制，它的形成有（yǒu）利于（yú）维护和发（fā）展社（shè）会主义经济制度，更（gèng）好地（dì）发挥（huī）国有经济（jì）的战略作用。通（tōng）过（guò）进（jìn）一步（bù）优（yōu）化（huà）经济结构（gòu），能够促进经济周期的良（liáng）好（hǎo）循环，同时也促（cù）进国有经济向（xiàng）高（gāo）质量方向发（fā）展（zhǎn）。

一、两类公（gōng）司改革加（jiā）快国有资本改革

       2020 年国（guó）企改革（gé）三年行动指出，实（shí）施（shī）国有资本投资、运营公司试点是（shì）改（gǎi）革国有资本（běn）授权经营体制的（de）关键举措（cuò）。通过开展（zhǎn）地（dì）方“两（liǎng）类公司”深（shēn）化改革，能（néng）推动国有企业（yè）改革的有效落地，调整和优化国有经（jīng）济结构（gòu）布（bù）局，是全面落实以管（guǎn）资本（běn）为主，强化国（guó）有资产监管（guǎn）的战略举措，并提出了国有资本投资及运营公司的（de）功能性作用及有（yǒu）效发挥。

       国有资本运（yùn）营（yíng）和收益管（guǎn）理，随着两类公司改革的深入，其重要的价值和功能也将得到有（yǒu）效的体现，未（wèi）来将（jiāng）在地方（fāng）国有企（qǐ）业层面形成资本投资、国有资（zī）本运作和产业集团。为此，重组国有投资（zī）和运（yùn）营公司，其目的是实现地方政（zhèng）府的（de）战（zhàn）略（luè）目标（biāo），进一（yī）步（bù）促进国有资（zī）本的优化（huà）和产业结构的科学调整以及为地（dì）方服（fú）务。国有资本投资和运营（yíng）公司（sī）通过与国企重（chóng）组、上市培育、股（gǔ）权多元化、国资基金投资（zī）运营等改（gǎi）革实施（shī），进一步强化市值管（guǎn）理（lǐ），发挥（huī）资产证（zhèng）券化和国资流动增值作用，全面优化经济结构和重要布局，有效提高（gāo）国有资本良好的配置和（hé）运（yùn）营运作效率（lǜ）。

二、地方“两类公司”现状（zhuàng）

       2014 年国务院国（guó）资委（wěi）启动国有资本投（tóu）资（zī）和运营（yíng）试点。试点企业进行资本投（tóu）资管（guǎn）理和（hé）资本（běn）运作改建，在运营中通过横（héng）向（xiàng）整（zhěng）合（hé）、纵向压（yā）缩（suō）、放权和营销（xiāo）推进改革，在授权下放、组（zǔ）织（zhī）架构和工作机制等方面取（qǔ）得了（le）良（liáng）好的成效。通过重组两（liǎng）类公司，以（yǐ）此来调整（zhěng）和优化监管模（mó）式，同时合理优化经济布局的战略发展目（mù）标，取得了一（yī）定的集中成效，对于（yú）未来发展形成了典型的经验，但国有“两类公司（sī）”改革（gé）试点中仍暴露很多问题。

（一）两类公司尚处于建设期（qī）

      中（zhōng）央企业通过开展“两类公司”试点，已（yǐ）经初步形成了资本经营和运营管控模式（shì），也出（chū）现了一批典型（xíng）案例（lì）。如围绕国有（yǒu）企业转型功能（néng）定位，走轻资（zī）产（chǎn）运（yùn）营（yíng）道路，打造了“资本 + 人才 + 技术”的（de）经（jīng）营模（mó）式，以（yǐ）市场化、专业化推动经（jīng）济优化、产业结（jié）构（gòu）调整、促进国有资本（běn）流动、发挥保值增值功能，更（gèng）好地服（fú）务于（yú）国家战略（luè）发展（zhǎn）需求，发挥积极的推动作用。

      随着试点经（jīng）验的积累，地方（fāng）“两类公司”的改（gǎi）革发展进入了建（jiàn）设期。地方国（guó）有企业（yè）在改革（gé）创新中，借鉴（jiàn）了央（yāng）企（qǐ）试点经验，不断推进运营改革。此外，各省市全面实施对两类企业（yè）试点改革发展。如根（gēn）据（jù）产业板块，优化企业、行业布（bù）局，研究“两（liǎng）类公司”的参与，实现国有资（zī）产在结构优化、促进循环、提升经济稳定（dìng）方面的基础性作用。或（huò）推动国有资本市场化运（yùn）作，打造国有投资运营平（píng）台，以此来发挥国资（zī）引领和产业带动的战略作用，提升（shēng）资本（běn）良好的配置和运（yùn）营效率，促进企业（yè）转型向高（gāo）质（zhì）量模式发展。

（二）组建以改组为主、新建为辅（fǔ）

       尽管（guǎn）“两类公司”可以通过新（xīn）设或重组方式组建，但在工作开展实践中，大多数国有资本都选（xuǎn）择了重组（zǔ）作为首选。而重组的企业在划分为两类公（gōng）司前即为国资行（háng）业集团（tuán）或地方政府管辖（xiá）集团，在（zài）该地（dì）区来说已（yǐ）经（jīng）具有一定（dìng）的地位。有的（de）公司虽在两类公（gōng）司（sī）的名单（dān）上，之后仍保留原有的（de）业务架构、管理和制度安（ān）排。对地方（fāng）政府而言，从内部深度转型、改变常规（guī）治理（lǐ）结构、积极改革创新，比换牌子（zǐ）更（gèng）为重要。

（三）行权能力（lì）有待加强

       对于国有资本投资、运营公司来说，其所（suǒ）属上级单（dān）位（wèi）是政府或国资委，资本投资运作接受的是相关的行政命（mìng）令。而（ér）国有资本投资、运营公司对下（xià）属单位又（yòu）需要走（zǒu）市场化路线，这（zhè）需要国有资本、运（yùn）营公司（sī）将行政命令转化（huà）为（wéi）市场指令，既追（zhuī）求经（jīng）营（yíng）运作（zuò）效益，同时还要兼顾社（shè）会效益。这一（yī）存在的根（gēn）本性矛盾决定了治（zhì）理机制不能简单地采（cǎi）用传统的发（fā）展和管理（lǐ）模式。当前，国有资本投资、运营公（gōng）司还没有（yǒu）可靠有效的发展治（zhì）理模式，对于组（zǔ）织架构、人事管（guǎn）理和审批制度的开（kāi）展，混杂着行政管理和（hé）和经济属性。在（zài）实（shí）际的国有（yǒu）资本管理中，很难确定相（xiàng）关的绩效考核指标。管理审核审批流程过长，开展（zhǎn）的人事管理（lǐ）制度和（hé）薪酬（chóu）管理（lǐ）体系存（cún）在僵（jiāng）化的（de）现（xiàn）象，员工缺乏必要的奖（jiǎng）励和激励，对下属可（kě）能（néng）存在管（guǎn）理（lǐ）不足或过度控制现象。

三（sān）、两类公司（sī）转型的相关建（jiàn）议

（一（yī））明晰关系，建立可靠的管控模型

1. 搭（dā）建具有中（zhōng）国特色的现代（dài）国有企业制（zhì）度

       现（xiàn）代企（qǐ）业制度（dù）是企业开展经营活（huó）动和业务（wù）运行的（de）必要基础。现代国有企业制度的（de）创（chuàng）新，决定了（le）国有企（qǐ）业运营的效率和活力（lì），是深化（huà）国有企业实（shí）施改革创（chuàng）新的重点管理（lǐ）任务。现代国（guó）有企业制（zhì）度能否有效实施，则（zé）依（yī）赖政企（qǐ）关系明晰、权责明确、产权清晰和管理科学等基本条件是否（fǒu）得到（dào）满足。根据中国特色国（guó）有企业现代制度建设内（nèi）容，党委会、股（gǔ）东大会、董事会、监事会等机构需要分工协作和相（xiàng）互（hù）制衡，这就需要（yào）搭建（jiàn）中国特（tè）色现代国有企业的系统制度，但在实际工作中是一项复（fù）杂而艰（jiān）巨的创新任务（wù），需要在（zài）相关制度理（lǐ）论和具体业（yè）务实践层面不断研究和（hé）创新。例（lì）如要发展中（zhōng）国特色的（de）企业制度，必须依法实现董事会合法权利，建（jiàn）立（lì）董事会授权的管（guǎn）理制度。建（jiàn）立以（yǐ）资本（běn）管理为基础管理监管体系，同（tóng）时围绕资（zī）本管（guǎn）理、规范资本交易、改善公司收益和维护资本安全的相关环节进行（háng）重点监督和监管，以此来充分（fèn）发挥国有资本管控（kòng）的作用。在进行授权经营、国有经（jīng）济产业结构优化、国有资本运营、促进实体（tǐ）经（jīng）济良性（xìng）发（fā）展（zhǎn）等方面，充分发挥地方国（guó）有投资、运（yùn）营公司的功（gōng）能（néng）作用。通过一系列改革，在（zài）建立成熟规（guī）范的（de）中国特（tè）色（sè）企（qǐ）业（yè）制度（dù）和资本经（jīng）营的（de）国有资（zī）产管控（kòng）方面，将取得良好（hǎo）的发展成果和必要的收益，对深化国企改革（gé）具有重要的推动（dòng）意义。

2. 推（tuī）进（jìn）国（guó）有资（zī）产（chǎn）监管体制的改革

       从宏观（guān）调控体系（xì）来看，需要更加注重政企分开（kāi）和（hé）政资分开（kāi）。政府行（háng）政（zhèng）部门不再履行出资职责，政府或国资监（jiān）管（guǎn）部（bù）门转变过往的公共管（guǎn）理职能（néng），更加注重出资（zī）关系，转变（biàn）管理模式和理念，由管企业向管资本进（jìn）行改变。在管理方式（shì）上，完善监管机制和强化审计，树立（lì）审（shěn）计理念、运用审计方法和强化资产监管。通（tōng）过全面的（de）监（jiān）管，有效（xiào）防止国有资产的流失，进而提（tí）高（gāo）内（nèi）部（bù）运营效（xiào）率和防范风险，确保国有企业能够在市场组（zǔ）织中独立运作。

3. 厘清（qīng）国有企（qǐ）业（yè）党组织与治（zhì）理机构的权责界限（xiàn）

       在国企（qǐ）改革中，需要（yào）进一步明确党组织与公司（sī）其（qí）他治理（lǐ）机构权责（zé）关系，建立多方相协调的（de）治理模式。关键保障之（zhī）一是（shì）遵守双（shuāng）向进入和交叉（chā）任（rèn）职的管理要求，党组织（zhī）成员按照法律和程（chéng）序加（jiā）入“两会一层”，即董事（shì）会、监事会（huì）、经理层。而成（chéng）功的关键在于（yú）党委成员（yuán）进入（rù）企业董事会（huì），将党（dǎng）的领（lǐng）导和意图与公（gōng）司战略决策、经营（yíng）发展相结合，并且在重要事项上能（néng）做到（dào）消除意见分歧，提高企业经营（yíng）决策效率，进一步（bù）降（jiàng）低相关成本，提高企业（yè）管（guǎn）理的科学性和全面（miàn）性，充分发挥国有（yǒu）企（qǐ）业现代化制（zhì）度的作用，并且以此来高效实现党（dǎng）组织与法人治理的结（jié）合。

       建立（lì）党组织与其他（tā）治（zhì）理机构规范、良（liáng）性的合作（zuò）关系，要（yào）在以下（xià）三个方面进行着力（lì）解决：一是按（àn）照国有企业所属类别，规范不同（tóng）类型企业党组（zǔ）织的设立及运行，明确（què）管哪些、管什么的（de）权责界限，建（jiàn）立与形（xíng）成各治理机构之间履职（zhí）尽责、协调制衡、良性（xìng）运转的管理机制；二是规范决策（cè）程序。建（jiàn）立（lì）党委会议事（shì）规（guī）则，明确重（chóng）大事项决策界限、程序和方（fāng）式，切（qiē）实将党的领（lǐng）导与公（gōng）司（sī）治理（lǐ）进行有效结（jié）合，实现怎么管、谁来管的治理方式（shì）。根据法律（lǜ）政策要（yào）求，党组织参（cān）与（yǔ）公司战略发展（zhǎn）、三重（chóng）一大（dà）等事项决策，并充分尊重其他治理（lǐ）机（jī）构（gòu）和（hé）运行机制（zhì）；三是确保党组织的意图得到实现。建立党委委员（yuán）意见发表、投票表决的工作制度，明（míng）确该做什么、应该怎么做。促使（shǐ）“双（shuāng）向（xiàng）进入、交（jiāo）叉任职”进入董事（shì）会的党（dǎng）委（wěi）成员、经（jīng）理层（céng）的（de）党（dǎng）委成员能够（gòu）充分发表意（yì）见、对三（sān）重一大等重大事项进（jìn）行投票表决（jué），实现（xiàn）组织（zhī）意图。

4. 厘清各级相关利益者的（de）关系

       在进行两类公司（sī）设（shè）立（lì）期间，需（xū）要厘清相关利益者的关（guān）系，特别是国有监管部门、出资企业（yè）。国有资产监管（guǎn）机构需要转变管理理念和（hé）方式，以资本（běn）管理为支柱，聚焦四个方面、落实三项清单，即优（yōu）化地（dì）方产（chǎn）业布局、规范管理运作机制、确（què）保国（guó）资（zī）保值增值、维护资产安全运营，及（jí）时落实权（quán）力、职（zhí）责、授权三项清单，切（qiē）实给（gěi）予“两（liǎng）类公司”在企（qǐ）业制度和（hé）市场投资中拥有实在的作用和发展（zhǎn）空间。

       在市（shì）场（chǎng）化运作国有资本时，“两类公司”需要按照公司法的要求，同时需要以资本（běn）额为限，以股权为管（guǎn）理纽（niǔ）带，以治理为重要的基础渠道，以（yǐ）派（pài）出股权董（dǒng）事（shì）为重要手段，积极参与市（shì）场化运作、对出资企业（yè）的三重一大事项进行决策。在经济（jì）基础优良、产（chǎn）业发（fā）展成熟的区（qū）域，可促使两类公司（sī）实（shí）现管（guǎn）控（kòng）方式的转型，即由原有的出资持股（gǔ）管控逐步（bù）向战略目标性、财（cái）务（wù）性管控方式转变，对（duì）于控（kòng）股企业的（de）战略目标、经（jīng）营业绩、重大资（zī）金、重要人事，以及高（gāo）级管理人员（yuán）管（guǎn）控和（hé）考（kǎo）核、预防企业经营风险等方面（miàn）涉（shè）及三重一大的重要事项（xiàng）进行重点管控，其他经营权由控股公司决（jué）定（dìng）。与此同（tóng）时，对于所（suǒ）出资（zī）持股的企业，要求进一步完善以董事会（huì）为重点（diǎn）管（guǎn）理（lǐ）的治（zhì）理结构，进（jìn）而需要全面推行选人用人（rén）、育人留人的人才机制，提（tí）升公司的发展创新和（hé）生存能力。对关键岗位和子公司实施（shī）激励（lì）政策，有效地提（tí）高公司的运营（yíng）能力和持（chí）久（jiǔ）力。

（二）明确监管与考核要求，完善（shàn）绩效管理体系

1. 三个层次（cì）深化改革（gé）

       我国（guó）经（jīng）济（jì）体制（zhì）由计划经济向社会市（shì）场经济体制转变中，对于国有（yǒu）企业的改革创新始终是经济体制改革的（de）重要核心。因此，深化国有企（qǐ）业改革，需要从三个层面推动国有企业真正成为公平竞争的市（shì）场主体。

       一是深（shēn）化（huà）改革企（qǐ）业产权。要（yào）形成真正意义上的现代化（huà）公（gōng）司企业，不仅要提（tí）升企业现代化制度基础和企业（yè）经营效率，而且要坚持两个毫（háo）不动摇，深（shēn）入（rù）研究多种（zhǒng）经济成分（fèn）的（de）组成（chéng）方式（shì）和（hé）实现模式（shì），这也（yě）是（shì）实（shí）现混合（hé）所有制经济健康持续发（fā）展（zhǎn）的有力（lì）途径。二是深化改革经营机制。从行政管理向市场化转变，需要认真深化劳动、人事、分配制（zhì）度的全面改革，使国有企业（yè）可（kě）以依法经营，符合市（shì）场规律。三是建立公（gōng）平竞争机制。树立（lì）与民营企业公平参与（yǔ）市场（chǎng）的竞（jìng）争意（yì）识，同（tóng）时深化（huà）实（shí）施政（zhèng）企分（fèn）离和政资（zī）分离的重（chóng）要（yào）改革，进（jìn）一步（bù）深化行业垄断改革。对于归属于商业（yè）性和公益性的国有（yǒu）企业（yè），要更加（jiā）注（zhù）重发（fā）展领域的（de）系统（tǒng）性和（hé）联合性（xìng），在分类改革（gé）后实行分类管理（lǐ）。

2. 妥（tuǒ）善对待（dài）及（jí）平（píng）衡授权与（yǔ）强化监管的关系

      在企业发展管理中，需要明确（què）授权范围、经（jīng）营（yíng）管（guǎn）理职责（zé）和监管方（fāng）式，建立必要的监督管理清单和责任清单，以及考核机（jī）制，并予以落实到企业的日常管理中（zhōng）。如由（yóu）国有企（qǐ）业（yè）聘请第三（sān）方机构对绩效评价制度进行全面改革，以减少其债务风险，提（tí）高经营效率，实现进一步（bù）降低运（yùn）营（yíng）成本、提高经济效益和治理能力的目（mù）标（biāo）。

（三）促进“两类公（gōng）司”转型，加强（qiáng）能力建设

1. 不断完（wán）善市场化经营机制，激发企业竞争活（huó）力（lì）

       深化企业三大制（zhì）度（dù）改革，不断增强国有企业（yè）的经营（yíng）核心竞争力，不断提（tí）升重要价值（zhí）和发展活力（lì），以此（cǐ）来创造更大经济价值和社（shè）会效（xiào）益。积极推行高管人员任期管（guǎn）理和契约（yuē）制（zhì），推（tuī）行职业经理人管（guǎn）理制度，实现管理（lǐ）人员能（néng）上能下、公司（sī）员（yuán）工能进能（néng）出的市场化用工机制（zhì）。建立（lì）和完善业绩导向（xiàng）型薪酬分配机制，促进收入能增可降，引导薪酬分配有利于突出（chū）贡献的工作人（rén）员和一（yī）线人员。支（zhī）持更多（duō）企业采用股权激励、分工等（děng）中长期政策，充分激发（fā）员工（gōng）创业的积极（jí）性和主动性。

2. 加快（kuài）业务导向（xiàng）转型（xíng），提升企业竞争实（shí）力

       推动地方“两类公司”由传（chuán）统产业集团向国有投资及经营公司转变，由原（yuán）有的实业（yè）经营发展模式转（zhuǎn）变为股权投资（zī），对原（yuán）来不具备竞（jìng）争优势、发展（zhǎn）空间不足（zú）的（de）业（yè）务进行（háng）剥离（lí），向前瞻（zhān）性（xìng）战略性新（xīn）兴产业集中。弱化（huà）以母投（tóu）资公司对子公（gōng）司的集团化控制，更（gèng）加注重在（zài）对法人平等产权的基础上加（jiā）强公司（sī）治理，进（jìn）一步弱（ruò）化业务体（tǐ）系的观（guān）念（niàn），做好风险防控，对无（wú）效资产和不良资（zī）产进行处理，加强（qiáng）投资收益和治理意识。同时，“两（liǎng）类公司”要建设完善投融（róng）资和资源整合（hé）运作体系。在战略（luè）改革中，将用（yòng）人（rén）、考核、薪酬机制建设作为（wéi）重点改革内容，以及全面建立（lì）和实施股权管理、风（fēng）险管理、董监（jiān）事派出管理制度，打造资本、资产、执（zhí）行三级组织架构；遵循“机构从简、人员从优”的市场化机构（gòu）设置及人员配置原则，优（yōu）化公司（sī）架构、业务职责，以及人（rén）才配（pèi）置；打造规范（fàn）高（gāo）效（xiào）的（de）现代化（huà）资本运营（yíng）型总部，以及相匹配的组（zǔ）织机（jī）构决策体系，建（jiàn）立内外、前（qián）中后全（quán）面协调的工作机制（zhì），确保企业战略目的落地、资源配置合理、资产（chǎn）运营高效、风险有效防（fáng）范、考核（hé）评价优良等。

3. 企业（yè）自主创新要有新突破

       根据《三年行（háng）动（dòng）方案》要（yào）求，国有（yǒu）企业要不断提升自主创新能力，在构建关键核心技术攻关（guān）新型举国体制（zhì）中，充（chōng）分发挥（huī）国有企业的重要核心作用。

       在产、学、研、用（yòng）的创新（xīn）链上，国有企（qǐ）业是“研发”和（hé）“应用”链的主体。大型国有企业依托自身的技术、资金、市场等资源优（yōu）势，以及技术转（zhuǎn）化和应用的（de）市场空间（jiān），可以利用（yòng）规模（mó）化优势，推动和（hé）发（fā）展（zhǎn）多项重要创新，营（yíng）造良好（hǎo）的发展（zhǎn）创（chuàng）新环境（jìng），充分发挥产学研的发展潜力和（hé）竞争力（lì），发挥举足轻重的作用。基（jī）于市场运作机制，将创新（xīn）产品推向（xiàng）市场，实现技（jì）术创（chuàng）新的重要价值。同时，在学习领域，注（zhù）重（chóng）与（yǔ）高校的技术交流及成果转化，并实（shí）施产业化。在生（shēng）产环（huán）节，利用生产外包的（de）形式促使技术创新产品生产落地。

       国有企业要贯彻（chè）聚焦、裂变（biàn）、创新和品牌化的经营发展理念，聚焦（jiāo）主业和优化效益，深化产业化技（jì）术创（chuàng）新，推动业务的（de）发展孵化裂变，进一步（bù）拉（lā）长（zhǎng）深（shēn）度融合链条，构建充满活力的创（chuàng）新生（shēng）态（tài）圈。基于创新技（jì）术发展，加强（qiáng）创新技术体系、创（chuàng）新产业和创新环境的机制建（jiàn）立。全力打造产品（pǐn）品（pǐn）牌和企业品牌，不断（duàn）增强国（guó）有企业的影响（xiǎng）力，进而增加市场化的必要竞争力（lì）。深入学习（xí）发达地（dì）区对于（yú）创（chuàng）新发展的经验做（zuò）法（fǎ），为国（guó）有企业的发展创造有利条（tiáo）件（jiàn），确保企业高质（zhì）量发展。

四、结束语

       在国企（qǐ）改革（gé）三年（nián）行动背（bèi）景下，深化地方（fāng）两类（lèi）公司（sī）改革（gé）需要从大局角度进行思考，并强化（huà）协调和推进落地。国企（qǐ）改革三年（nián）行动能否真（zhēn）正对国有（yǒu）“两（liǎng）类（lèi）公司”改革发展起到决定性作（zuò）用，关键（jiàn）在（zài）于（yú）能否有效（xiào）落实。通过实施国企改（gǎi）革三年（nián）行动和落实长（zhǎng）效发展（zhǎn），真正解决长（zhǎng）期制约国有企业健康稳步发展的体制机制问（wèn）题（tí），提高（gāo）企业发展（zhǎn）的活力（lì）和动力，实现国（guó）资国企高质量发展。