2019 年 11 月份国务（wù）院印发《关于以（yǐ）管资本为主（zhǔ）加快国有资产监管职能转变的实施意见》，其中明确指出要将构建以“管资本”为主的（de）国（guó）有资产监管体制（zhì），作为新时期国有（yǒu）企业改革的重要方向。该文件（jiàn）自下发实（shí）施以来，许多（duō）国有企（qǐ）业立足自身实际（jì）情况，在创新（xīn）国资监管（guǎn）体制方（fāng）面（miàn）展开了（le）大量的探索和（hé）试（shì）点，积累了丰（fēng）富经验（yàn），取得了显著成效。当然，由于国企改革中暴露出许多新矛（máo）盾（dùn）、新问题，也使（shǐ）得国（guó）资监管工作开（kāi）展仍然存在诸多（duō）亟待改进的地方。在这一背景下探索（suǒ）国企深化改（gǎi）革（gé）与国资监管创新的可行性路（lù）径，对国企经营发展有积极意义。

一、创新国资监（jiān）管体系对国（guó）企改（gǎi）革的（de）影响

国（guó）企改革的关键在（zài）于产权（quán）改革，而国资监管的任务是产权管理，两者相互渗透，存在密切关联。通过（guò）创新国资监管体制，一（yī）方（fāng）面是有效防范（fàn）地方（fāng）国有企业存在的资产利用效（xiào）率不高、资产（chǎn）流失情况严重等常见问题（tí），确保国（guó）有资产的完整性和安全性；另一方面则是围绕（rào）国有企业的改（gǎi）革计划、发展目标（biāo），整合各类（lèi）资产，提高其利用效率（lǜ），以便于为（wéi）国有（yǒu）企业创造更（gèng）高的经（jīng）济效益，进（jìn）而为国（guó）企（qǐ）深化改革（gé）奠定物质基（jī）础。从（cóng）这一角度来看，创新国有资产监管体系不仅是国企改革道路上（shàng）的重（chóng）要部分，同时也（yě）对国（guó）企（qǐ）健康经营和（hé）改（gǎi）革（gé）发展（zhǎn）起到了保障（zhàng）作用。除此之外，以创新国资监管体系为抓手，着（zhe）重解决地方（fāng）国企（qǐ）存在的政资、政企不分问题，加快（kuài）构建现代企业制度和现代治理结构（gòu），也有助于国企在新时期实现跨越式发展。反过来说（shuō），国企改革（gé）激发了国（guó）企发（fā）展活力，引进了新型管理模式，这也为（wéi）国资（zī）监管（guǎn）机（jī）制创新提（tí）供了良好环境，两者之间相（xiàng）辅相成，探究国（guó）企改革与国资监管（guǎn）创新（xīn）的可行性举措，成（chéng）为（wéi）现阶（jiē）段国企改革研究（jiū）的一（yī）项重点课（kè）题。

二、国有企业改革中亟待解决的问题

1. 国企（qǐ）盈利能力有待提升。对于地方国有企业来说，虽然改革取得了阶段性成效，但是大多面临债务问题，其根（gēn）本原因在于自身的（de）盈利能力不强，尤其是对于公益（yì）类（lèi）企业，按照地方政府或上级主管部门的要求（qiú），在日常经营中还需要承担建设任务或融资义务（wù），经（jīng）营（yíng）性收益较（jiào）少。长此以往，导致地方（fāng）国有企业产（chǎn）生大量（liàng）负（fù）债（zhài），对国企的健（jiàn）康经营乃至（zhì）后续的改（gǎi）革发展都产生了（le）不利影响。除此之（zhī）外，部分国（guó）有（yǒu）企业的薪酬机（jī）制不够科（kē）学，奖罚激励作（zuò）用（yòng）没有得到突显，这种（zhǒng）情况下国（guó）企职（zhí）工的积极性不高，存（cún）在（zài）资源闲置率高（gāo）、浪费问题（tí）严重的情况，也是（shì）制约（yuē）国企经营效益（yì）增长的重要问题。还有一些地方（fāng）国企对政（zhèng）府补贴依赖性较（jiào）强，久而久之失去了主动获取盈利（lì）的积极性，国企市场（chǎng）竞争力下降。

2. 国（guó）资监管没有体现出差异性。根据国有企业（yè）在国民经济发展中发挥作用的不同，可以将其分为商（shāng）业类、公益类两种基本类型。对于不同类（lèi）型的国有企业（yè），适用的国资（zī）监管模式也不尽相同（tóng）。但是目前来看，国（guó）企（qǐ）国资改革中并未体现出差异，对（duì）于不同类型（xíng）的国企，在国资监管上仍然采（cǎi）用（yòng）“一刀切”的方式，不利于国（guó）资监（jiān）管水平的提（tí）升。除此之外（wài），在不同的历（lì）史时期和发展阶段，国有企业的所（suǒ）属类（lèi）别也会发（fā）生（shēng）变（biàn）动。例如国有钢铁（tiě）企业在设立之初，承（chéng）担着支持国家工（gōng）业发展、保障国（guó）民经济安全的重要（yào）责任，彼时（shí）属于公益类企（qǐ）业；而随着供（gòng）给侧结构性（xìng）改革的进（jìn）行，国（guó）有（yǒu）钢（gāng）铁（tiě）企业逐（zhú）渐向商业类企业转变。在这（zhè）种情况下，如果（guǒ）没有及时（shí）转变国资监管（guǎn）方式，还是沿用传统的监管模式（shì），也必然会对国有资产的（de）保值增值（zhí）以（yǐ）及（jí）国有企业的健康（kāng）发展带来负（fù）面影响。

3. 国企融资渠道（dào）单一化。国企改革过程中对资金（jīn）稳定提（tí）出了更高要求。充足的资金保障可以增（zēng）强国企（qǐ）改革（gé）中应对风（fēng）险的能力，是保障国企健康经营和高质量发展的重要基础（chǔ）。目前看来，国企融资（zī）渠道相对单一，对银行（háng）贷（dài）款的（de）依赖性较强。近年来受（shòu）到金融市场环境的影响（xiǎng），银（yín）行方面基于风险防控考虑提高了信贷门槛，国企融资难度和融（róng）资（zī）成本均有所上涨。除此之（zhī）外，许多融资平台的（de）治（zhì）理（lǐ）结构不科学，也成（chéng）为隐（yǐn）性的“债务（wù）炸弹”，给（gěi）国有企业的健康发展带来了威胁（xié）。

4. 国资监管权责不清问题仍然存在。在国有企业深化改革中，国资监管在优化资产配置、防（fáng）止资（zī）产流失等方面发挥了（le）至关重要的作用，为（wéi）国企的经营发展（zhǎn）提供了物质保（bǎo）障。但是一些地方国（guó）有企业存在国资监管模式明显滞后于国企改（gǎi）革进（jìn）程的（de）情况，现有的国资监管效能不高，尤（yóu）其是权责边（biān）界（jiè）不清晰的问题十分突出。决策效率（lǜ）不高、监（jiān）管责任不清，未能将国有企业的全（quán）部国资纳入到监管范畴中，在（zài）监管不到位的情况下（xià），很（hěn）容（róng）易发（fā）生国有资产流（liú）失的问（wèn）题，除了（le）直接（jiē）损害（hài）国（guó）有企业的利益外，也会（huì）严重制（zhì）约国企的经营发展与（yǔ）深入改革。另外（wài），许多地方国企（qǐ）在落实（shí）国资监管任务时，往往侧重于事后监督问责，总是（shì）等到出现国（guó）有资产（chǎn）流失（shī）、浪费等问题后再追究相关人员的责任，而实际上（shàng）很多已经流失的国有资产（chǎn）无法全部追回，因（yīn）此无法从源头上解决国有资产流失问题，也（yě）成为国企（qǐ）改革道路（lù）上必须要解决的问题之一。

三（sān）、基于国资（zī）监管体制创新的（de）国企改革实践举措（cuò）

1. 坚持（chí）市场导向（xiàng），提高（gāo）国企盈利能力。化解国企债务问题，可以减（jiǎn）轻国企改革（gé）与经营的（de）负担（dān），是新时期提高国企盈利能力的有效举措。在国资监管体制（zhì）创新背景下，可（kě）以尝试以下措施增强（qiáng）国企盈利能力：一是明确以市场为导（dǎo）向、政（zhèng）企分开（kāi）的（de）原则。要进一（yī）步突出（chū）市场在资源配置中的能动（dòng）作用（yòng），通过激发市场活力，让地方国有企业（yè）能够与其他（tā）大中型（xíng）国企、民营企业等展开公平的市（shì）场竞争，在（zài）这（zhè）一过程中不断（duàn）提高企业的竞争（zhēng）能力和（hé）经营（yíng）水平。二是加快推进国企（qǐ）的整合重组，对（duì）于（yú）地方上（shàng）多而散的小型国企进（jìn）行整合，通过集（jí）合资源（yuán）优势，扩大（dà）国企规模，增强综合实力（lì），促（cù）使国企经营获利能力的提升。三是与时俱进推动薪酬改革，坚持以人为本原则（zé），建（jiàn）立（lì）健（jiàn）全市场化激励约束制度。构建员工能进能出、薪（xīn）酬能（néng）增能降的灵活变动（dòng）机制，充（chōng）分调动员工的创造性、积极性，为国企经营效益提升和（hé）改（gǎi）革发展（zhǎn）提供智力支持。

2. 完善国（guó）企分类（lèi）改革标准，实行（háng）分（fèn）类监管机制。国企分类改（gǎi）革作为（wéi）国企改革（gé）的重要（yào）部分，通过细化分类依（yī）据（jù），实行分类监管机制，面向不同类型的国企提（tí）供与之配套（tào）的国资监管模式，以保（bǎo）证（zhèng）国有资产（chǎn）的完（wán）整性和安全性，提高国企资产的利用率（lǜ）。以完（wán）善国企分（fèn）类改革标准为（wéi）切入（rù）点，结合国（guó）有企业的实（shí）际情况，选用与之匹配的国资监管模式。例（lì）如，对（duì）于商（shāng）业类国（guó）有企业，应当（dāng）加（jiā）快国资管理从“管资产（chǎn）”向“管资本”的转变，其目的在于以保证国有资产完整为前提，追求国（guó）有资本（běn）的保值（zhí）与增（zēng）值，切实（shí）提高国有（yǒu）资本的回报率，以支持国有企（qǐ）业（yè）经营效益的（de）提升。对（duì）于公益类国（guó）有企（qǐ）业，考虑到其承担了较多（duō）的政策目标（biāo），因此在国资监管方式（shì）上还是维持原（yuán）来的“管（guǎn）资产”模式。需要注意的是，应根（gēn）据（jù）当前（qián）国企改（gǎi）革进程与经营发（fā）展需要（yào），对国企主业范围进行明（míng）确（què）限定，通（tōng）过提升主业管（guǎn）理水平，让国有企业（yè）在提供公（gōng）共（gòng）产品和（hé）公共（gòng）服（fú）务上发挥出更高的（de）水平。由此可见，坚持（chí）分类（lèi）改革和分类监（jiān）管，也（yě）是新时（shí）期国有企业（yè）创新国资监（jiān）管体（tǐ）制和实（shí）现健康经营发展的重（chóng）要举措。

3. 拓（tuò）宽融资渠道，完善（shàn）法人治理结（jié）构（gòu）。推进国（guó）有企业（yè）改革（gé）稳步进行，必须要提供充足的资金保障。针对当前地方国企融资渠（qú）道单一化的问题（tí），必须（xū）要强化政府引导作用，鼓励市场（chǎng）化（huà）运作，尝试建立（lì）起更加多元（yuán）的融资模（mó）式，增加（jiā）资金来源渠（qú）道（dào），从而（ér）有效防范国企（qǐ）改（gǎi）革与发展中资（zī）金（jīn）短缺的风险。目前地方国（guó）企的筹资渠道还（hái）是以银行贷款为主，下一步要尝试（shì）拓展筹资渠道，例如企业债、市政债券（quàn）、企业中期票据等融资方式（shì）。在（zài）此基（jī）础上，还要结合各国企的（de）实际情况，鼓励有条件的（de）企业在依法（fǎ）合（hé）规（guī）的（de）前提下，开辟股权融资、产权交易、信（xìn）托（tuō）等（děng）途（tú）径筹集（jí）资金。通过拓展融资渠道，实现筹（chóu）资（zī）风险的分散，避免国企改革与经营中因为（wéi）资金短缺而影响（xiǎng）改革进程、正常运转的情况。在（zài）推（tuī）广以管资本为主的国（guó）资（zī）监管模式（shì）下，切实增（zēng）强国企领导的责任意识、履职能（néng）力，以实（shí）际行动为国资监管水平的提升（shēng）提供智（zhì）力（lì）支持。同时，健（jiàn）全配套的考核评估制度，坚（jiān）持按月考核，以考核促提升，以监管促发（fā）展，为（wéi）国有企业在改革（gé）与（yǔ）经营方面取得新成绩提供必要的（de）支（zhī）持（chí）。在完善公司治理结（jié）构的基础（chǔ）上，构建（jiàn）更加透明、规范、及时的信（xìn）息披露机制，保证（zhèng）在出现国有资产流失、浪费等问（wèn）题后，可（kě）以第一时间进行处理（lǐ），对切实（shí）保（bǎo）障国资安全、维护国企利（lì）益有（yǒu）积极帮助。

4. 明晰职责边界（jiè），创新国资监管方（fāng）法。国（guó）企（qǐ）国资改革实现从“管企（qǐ）业”向“管资本”的转（zhuǎn）变，关（guān）键在于明晰职责（zé）边界，既要做（zuò）到各司其（qí）职，又要能相（xiàng）互配（pèi）合，只有形（xíng）成（chéng）了国资监管合理，才能（néng）实现对（duì）国有企业资产的（de）精（jīng）细化管理、规范化监（jiān）督。首要任（rèn）务（wù）是制定（dìng）权利责任清单，将国（guó）资（zī）监管责任落实到个人。同时，还要配套出台适用于国资监管工作开（kāi）展情况的专项考（kǎo）核，通过发挥考核（hé）激励作用，督促有关责任人能够履行职责（zé）、提升（shēng）监管实（shí）效，保（bǎo）障监管范（fàn）围内的所有（yǒu）国有资产不发生流失风险。坚持“权责（zé）法定”原则，从根（gēn）本上解（jiě）决（jué）相互推诿、权力交（jiāo）叉的问题，防（fáng）止监管缺位，彰显监管实效。在此（cǐ）基础上，还要树立创（chuàng）新意识，加快国资（zī）监管方法创新，尽快建（jiàn）立起涵盖事前、事中、事后的闭环监督（dū）体（tǐ）系（xì）。将国资（zī）监管重（chóng）心前移，重（chóng）点做好事前防（fáng）范、事（shì）中跟踪，保（bǎo）证一（yī）旦（dàn）有国（guó）有资产违规（guī）使（shǐ）用、浪费、流失等问题，可以做到即时预警、有效防控。

创新国资监管体制是国有企业深化改革的重（chóng）要组成部分。实践表明（míng），以（yǐ）国企改革为契机，积极推（tuī）进（jìn）国资管理（lǐ）重（chóng）心从“管企业”向“管资产”的转变，将会使分散的资源得到整合，在有效化解国有（yǒu）资（zī）产（chǎn）流失风险和提（tí）高国有资产利用率的基础上，为国有企业（yè）的（de）改革和发（fā）展提（tí）供全方位的保障。现阶段（duàn），国企改（gǎi）革进入（rù）攻（gōng）坚期，一些地方（fāng）国（guó）企面临着债（zhài）务问题、融（róng）资问题以（yǐ）及国资监管问题。在这一背景下加快实现国资监管体（tǐ）制创新，以此为契机，提高（gāo）资金、资产（chǎn）配置效（xiào）率，对提高国企盈利（lì）能力（lì），顺（shùn）利解决改革过程中的各类问题（tí）、各（gè）种矛（máo）盾，进而促进国（guó）企的经营发展有积极帮助。