党的十八大正式（shì）揭开了新一轮国资国企改革（gé）的序幕，其中（zhōng），国有资（zī）本投资运营（yíng）公司改革（gé）试点是本轮（lún）改革的中心（xīn）环节 。本（běn）文立（lì）足国有资本投资（zī）运（yùn）营公司的特殊（shū）功能定位，以山西省省级国有资本投（tóu）资运营公司为（wéi）例，力图探（tàn）析搭建与（yǔ）管资本相适应的投资管（guǎn）控（kòng）机制，以期能够为其他地方省市（shì）国有资（zī）本投（tóu）资（zī）运营（yíng）公司（sī）的（de）改革试（shì）点提供参考。

一、山西（xī）省省级国有资本投资运营公司的（de）改革历（lì）程

2017 年，山西省启动新一（yī）轮国资（zī）国企改革。2017年（nián） 7 月（yuè）底，山西省国有资本投资运营有限公（gōng）司在太（tài）原正式揭牌（pái）成立，注册资本 500 亿元，并采取合并设（shè）立方式（shì），将所持原 22 家省属国企（qǐ）股（gǔ）权（quán）全部一次性（xìng）注入。另外，省（shěng）国（guó）资委（wěi）对山西（xī）省国有（yǒu）资本投资运营有（yǒu）限公司进行部分授权，明确了 10 项授（shòu）权（quán）放权（quán）事项，授（shòu）权决定省属国有企业（yè）（以下简称（chēng）出资企业）的（de）投资计划、发行公司债券、重大融资、担保事项。2020 年（nián），山西省（shěng）国有（yǒu）资本投（tóu）资运营有限公（gōng）司再次改革，更名为“山西省国有资本运营（yíng）有限公司”（以下简称山（shān）西（xī）国资运营（yíng）公（gōng）司（sī）），并形成“分级授权、厘清职责、品（pǐn）字架构”的山西特色国资监（jiān）管新体制（zhì），授权履行出资人管（guǎn）资本职（zhí）责，其（qí）中，投（tóu）资管控是出资人管资本职（zhí）责的（de）重要内容之一。

二、传统管企业体制下投资管控机制存在的问题

改革国有（yǒu）资本（běn）授权（quán）经营体（tǐ）制（zhì）之（zhī）前，传统管企业体制下（xià）投资监管机制面（miàn）临（lín）的主要掣肘问题包（bāo）括以下三点。

一是（shì）存在“重审批、轻管（guǎn）理（lǐ）”的弊端 。实质（zhì）上，传统管（guǎn）企（qǐ）业体制下的（de）审批制思维是出资人（rén）过（guò）于（yú）重视（shì）投前审核（hé），力图为出资企业把好投资（zī）决策关（guān），对投中（zhōng）管理及投后评价考核与（yǔ）责任追究机制不够重视。二是存（cún）在“重过关、轻实（shí）效”问题（tí）。在（zài）过去的投资监管模式下，投前审（shěn）核更（gèng）加侧重合规性审查，管理制度偏（piān）原则性，缺乏（fá）细化的、实（shí）操性的可行性研究评判标准，也缺乏报考编制指南、尽（jìn）职调查（chá）流程与方法等核心环节。同（tóng）时，出资（zī）企业普遍存在（zài）过关心（xīn）理，出现（xiàn）可行性前瞻研判不够深入（rù），目标市（shì）场（chǎng）定（dìng）位（wèi）偏（piān）差、核心技（jì）术先进性不足、投资效益不达（dá）预期等（děng）问题，投前可行性研究（jiū）论证的水平有待提升。三是存（cún）在“覆盖窄、笼统化”短板。出资企业长期以来（lái）以固定资产投（tóu）资（zī）为（wéi）主，股权投资比重相对较小，并且（qiě）运用（yòng）多（duō）层次资本市（shì）场的意识和能力不（bú）足。因此，在（zài）过（guò）去投资监管模式（shì）下（xià），出（chū）资（zī）企业（yè）以固定资（zī）产投（tóu）资管理为主（zhǔ），对股权投资、私募股权投资基（jī）金（jīn）、上市公司交易、金融工具等管（guǎn）理（lǐ）不到位，并且长期缺乏市场化商业性（xìng）投资与政策性（xìng）投（tóu）资、项目投（tóu）资与科技创新投入的（de）管理规定，投资（zī）管理规范亟（jí）待（dài）健（jiàn）全。

三（sān）、管（guǎn）资本体（tǐ）制下投资管（guǎn）控机（jī）制改革的必要性

投资管控（kòng）是（shì）优化、调整国有经济布局（jú）和结构的基本手段，也是（shì）国有（yǒu）资（zī）本授权经（jīng）营体制改革的重要内容。投资管控直接影响到产业（yè）布局（jú），产业布局又（yòu）决定了出资企业的（de）生（shēng）存基础、经营效益、发展后劲和市场竞争力，因此投资管控机制改革对国有资本投资运营公司的（de）健（jiàn）康发（fā）展至关（guān）重要，具体体现在（zài）以下几个方面。

（一）投资管控是国有资本投（tóu）资运营公（gōng）司践行功能使命的重要途径

国有企业是中（zhōng）国（guó）特色社（shè）会主义重要的物质基础和（hé）政治基础，是党执（zhí）政（zhèng）兴国（guó）的重要支（zhī）柱和依靠力（lì）量。对于国有企业的职责与使（shǐ）命，习近平（píng）总书记多次发表（biǎo）重要（yào）讲（jiǎng）话，作出了“两个（gè）支柱”“两（liǎng）个（gè）基础（chǔ）”“六个力量（liàng）”“三个排（pái）头兵”“顶梁柱”等（děng）重要论述（shù）。对（duì）山西省（shěng）而言，国有企业是全省经济发展的基石，是支撑全省经济大厦的脊梁。通过构建与管资本要求相适应的投（tóu）资管控机制，充分运（yùn）用产业投（tóu）资、资本运作、金融服（fú）务，可（kě）以发（fā）挥好山西国资运营公（gōng）司的平台作用（yòng），从而做优做强做大国（guó）有资本（běn）和国有（yǒu）企业，提升国有资本整体质量，更好地发（fā）挥国（guó）有资本的（de）控（kòng）制力、带动力、影响力。

（二）投资（zī）引领是推进山西省产业转型发展的现（xiàn）实需要

2020 年（nián），习（xí）近平总书记再次亲临（lín）山西视（shì）察，提出了“在转型发（fā）展（zhǎn）上率先蹚出一条新路来”的（de）指示要求。山西（xī）省的实践也充分证明，转型是山西发展的根（gēn）本（běn）出路、唯一出路（lù），是能够走通、可（kě）以走（zǒu）好的路（lù），是攻坚克难（nán）、追赶超越的艰辛（xīn）探索之路。对（duì）此，省委省（shěng）政（zhèng）府已经制定了“时间表”和“路线图”，即到 2025 年转型出雏形、2030 年基本实现转（zhuǎn）型、2035 年（nián）全面实现转型。在这个过（guò）程（chéng）中，山西国资运营（yíng）公司要加强全局（jú）性谋划、战略性布（bù）局，推（tuī）动（dòng）所出资的（de）省属国有企业切实（shí）担负起转型（xíng）发（fā）展的重大使（shǐ）命和（hé）历（lì）史责任。同时（shí），还（hái）要通过（guò）高效率、高质量的投资，充分发挥引导（dǎo）、带动和支撑作用，不断优（yōu）化国有（yǒu）资本布局（jú），当好山西省转型发展的主力军、排头兵。

（三）投资管控是（shì）国有资本（běn）保值增值的必然要求

以前，部分国（guó）有企业投（tóu）资（zī）管理不够规范，导（dǎo）致了大量国有资本沉（chén）淀，大而（ér）不强，全而（ér）不（bú）优，资源（yuán）要素配置效率不高。有的项目投产运（yùn）营后长年亏损，主要靠资本金维持；有的项目开（kāi）工之际（jì）即为亏损之时；有的项（xiàng）目建设过程中就（jiù）已预计要亏损，不得不停工。而通过建立与管资（zī）本要求相适（shì）应的投资管控机制，下大气力抓投资管（guǎn）控、抓有效投资，可以彻底刹（shā）住不理性（xìng）的投资（zī）、盲目（mù）的投资、无效的（de）投资，并且能（néng）够坚（jiān）持效益（yì）为（wéi）中（zhōng）心，真正按（àn）市场化、法（fǎ）治化的理念和思路管好、用好投（tóu）资，全力（lì）提升投资质效，力促国有资本保值增值。

四、国有资本投资运营公（gōng）司投资（zī）管控机制改革基本思路

山西国资运营（yíng）公（gōng）司成立（lì）后，先是围绕出资人基本职责，并结合投资监管实践经验（yàn），在调（diào）研出资（zī）企业投资现状和存（cún）在问（wèn）题的基础上，不断探索改（gǎi）革优化投资管理（lǐ）体系，然后先（xiān）后（hòu）经历三次重构，力图构（gòu）建与管（guǎn）资本（běn）要求（qiú）相适应的投资管控机制。其基本思路是（shì）：作为积极股东，以法人（rén）治理（lǐ）机制为根（gēn）本途径（jìng），以管（guǎn）好国有资（zī）本布局和国（guó）有（yǒu）资本回报为逻辑出发点，制定授权（quán）放（fàng）权清单和投资项（xiàng）目负面清单，并坚持战略管控和财务管控相（xiàng）结合（hé）、放活（huó）和（hé）管好相（xiàng）统一的原（yuán）则，主抓关键（jiàn）环节（jiē）核心（xīn）要素。改革要点主要体现在以下几个方面。

一是去行政化，实现市场化、法治化。从行政审批向通过法人治理机制履（lǚ）行出资人（rén）职责转变（biàn），从（cóng）保姆式管理向积极股东转变，将（jiāng）投资研究决策权回归（guī）企业。二是（shì）放管结（jié）合（hé）、把好重点项目决策关（guān）。对限额以上（shàng）、主业范围之外的境外投（tóu）资项目，由山西国（guó）资（zī）运营公司和出（chū）资企业（yè）进行同步可行性研究；其（qí）他项目则由企业自主决策。三是以绩为尺，向考（kǎo）核（hé）要成效（xiào）。树立鲜明的效率效益管理导（dǎo）向，坚守投资（zī）效益（yì）为中心，并注重对投资效果（guǒ）进行评价考核，以此倒逼企业自我加压、自我约束、审慎投资、提高效（xiào）益（yì）。四是设定投资标准、抓实关键环（huán）节（jiē）。设定（dìng）企业（yè）发（fā）展赛道、投资能力与（yǔ）产业（yè）发展线指标，并建立可行性（xìng）研究评（píng）判标准体系。对（duì）在主业和新兴产业范（fàn）围内具备投资能力且达到（dào）发展线（xiàn）指标的增量投资项（xiàng）目，由企（qǐ）业依法依规组织（zhī）决策；禁止（zhǐ）企业对超出范围、不（bú）达能力和发（fā）展线指标的（de）增量项目进行投资。五是全程管控，有（yǒu）效防范（fàn）投资风险。由偏（piān）重投资事前审批（pī）向事前、事中、事后全过程（chéng）管理转变，如强（qiáng）化投中监控（kòng），通过平（píng）台监测（cè）、监（jiān）督，及时发现重大不利（lì）变化，及（jí）时采取止损措施；强化（huà）项目投后评价，将投后评价结果与可研（yán）报告所（suǒ）列发（fā）展线（xiàn）指标进行（háng）对比，同（tóng）时，对比结果（guǒ）要（yào）与业绩考核紧密挂钩（gōu），以此实现投前审核标准化、投中（zhōng）监控动态化、投后考评刚性化的投资全流程闭环管控，切实有（yǒu）效防（fáng）范投（tóu）资风险。六是建立专业力量，构筑专业（yè）投资能力。要设立国资运营研究（jiū）院，建设专（zhuān）业化（huà）研究（jiū）团队，并构（gòu）建行业（yè）数据库和专家库，全力强化前瞻研（yán）判能力，为投资决策提（tí）供专业咨询支（zhī）持（chí），大力提升投资决（jué）策的科（kē）学性和有效性。

五、国有资本投资运营公司投资（zī）管控机制的搭建

（一）投前（qián）管理关键（jiàn）环节

山西国（guó）资运（yùn）营公司逐步构建四级（jí）投（tóu）前同步论证（zhèng）机制，主抓投资方向（xiàng）、投（tóu）资能力（lì）、投资效益等环（huán）节。一是投向方面（miàn），要把握（wò）三个“符合（hé）”，即出（chū）资企业投资（zī）项目要符合（hé）国有（yǒu）资本布局方向（xiàng）、符合山西省转型发展方向、符合企业（yè）战略发展方向，并聚焦主责主业，围绕主业目录开展（zhǎn）投（tóu）资（zī），原则上不允许企业在主业（yè）和新兴产业（yè）之（zhī）外开展增（zēng）量项目投资（zī）。二是投资能力方面，要以资（zī）产负债率为核心，以（yǐ）投资主体的（de）资本（běn）实力、财（cái）务（wù）承受（shòu）能力为出发点来开展增量项目（mù）投资，并（bìng）抑制高负债企业投资冲动。例（lì）如，对资产（chǎn）负债率超（chāo）过警戒线但未超过（guò）重点监管线的企业，审慎开展投资（zī）；对（duì）资产负债率超过重点监（jiān）管线的企业，原则上禁止通过债务融资实施增量（liàng）投资项目（mù）；固定资产（chǎn）投（tóu）资项（xiàng）目（mù）资本金应至少达（dá）到（dào）法定最低比例。三是投资效益方面，设定关键盈利能力指标，参（cān）照国家标准（zhǔn），对标行（háng）业优（yōu）秀值、良好值、平均值，推进新增项（xiàng）目关键（jiàn）指标迈过全国（guó）同行业平均水平“生存线（xiàn）”、力争（zhēng）达到全国（guó）先进（jìn）水（shuǐ）平（píng）“发展线”。四是以市场可行性和技术可行性为基础，对标分析项目所在行业的市场（chǎng）现状及发展趋势、市场容量和竞争（zhēng）格局、重（chóng）点竞争对手经（jīng）营（yíng）情（qíng）况（kuàng）等（děng），预估研判项目市场竞争力；对标（biāo）分析项目（mù）所在行业的前（qián）沿趋（qū）势，对比（bǐ）重点企业的技术路径及关键技术指标，研判项（xiàng）目技术及工艺水平的先进（jìn）性，以此作（zuò）为项目投资决策的重要（yào）参（cān）考。

（二（èr））投中（zhōng）管理重点内容

一是动态（tài）跟（gēn）踪管理（lǐ）。山西国资运营公司正在逐步完善系（xì）统功能模块设计，建（jiàn）立标准化投资（zī）台账，将投资全过程流程（chéng）、资料流转等嵌入（rù）系统（tǒng），并动态跟踪分析运（yùn）营中（zhōng）的（de）投（tóu）资（zī）项目，及时发现项目中的重大不利（lì）变化，督促（cù）出资企业及时调整方案，及时（shí）采取止损措施（shī）。二是阶段性（xìng）抽查（chá），组（zǔ）织出资企（qǐ）业（yè）定期分析固定（dìng）资产投资（zī）项（xiàng）目（mù）的预算执行（háng）情（qíng）况和建设进（jìn）度（dù）情况，严控设计（jì）概算不超可（kě）研投资估算、施（shī）工预算（suàn）不超设计概（gài）算、竣（jun4）工结（jié）算决算不超施工预算；强（qiáng）化财务（wù）硬约束，加强被投资（zī）企业的财务监控。

（三）投后管理关（guān）键环（huán）节

重点抓好投后评（píng）价、绩效考核（hé）、项（xiàng）目审计三（sān）个（gè）环（huán）节。一是投后（hòu）评价方面，组织出（chū）资企业每年对（duì）已完成竣工验（yàn）收或交（jiāo）付（fù）验（yàn）收后（hòu）一个财务年度的固定资产投资（zī）项目，以及已完成登记手续或产权交（jiāo）割手续、取（qǔ）得管理权一个财务年度后的股权投资项目开展项目后评价，以研究项目的决策、实施（shī）、结（jié）果及其影响等。同时，要（yào）着重对比发展线指标的（de）实际结（jié）果与项（xiàng）目（mù）决策时确定（dìng）的预期目标，找出（chū）差（chà）距，总结经验，吸取教训，以达到改善投资决策和管理（lǐ）水平、提升投资效益的（de）目的。山西国（guó）资运营（yíng）公司可适时选择部分重大投（tóu）资项目，委托独立的第三方机构开展投（tóu）后评（píng）价，并（bìng）向（xiàng）企（qǐ）业通报投后评（píng）价结果（guǒ），推（tuī）广项目（mù）开展的有益经验。二（èr）是（shì）绩效考核（hé）方面，要督促出资（zī）企业建立健全投资（zī）业务责任（rèn）体系。所有投（tóu）资（zī）项目均（jun1）应（yīng）明（míng）确项目负责人和实（shí）施团队，并且依据项目可行性研究（jiū）报告（gào）数据（jù），签署项目投（tóu）资目标责任书；在项目建成投产或运营后，实行项（xiàng）目后评价结果与责任（rèn）书目标奖罚联动，与企业班子成员的本（běn）年（nián）度绩效薪（xīn）酬兑现（xiàn）直接挂钩（gōu）。三是项（xiàng）目审计方面，要（yào）督促出资企（qǐ）业建立多部门协调联（lián）动（dòng）机制（zhì），跟踪审（shěn）计（jì）投资决策、资（zī）金使（shǐ）用、投资收益、风险管控等关键环节，并及时提出（chū）审计（jì）建议，以达（dá）到规范项目管理、防范化（huà）解（jiě）风险的（de）目的。

（四）中介机构管理

出资企业应强化中介机（jī）构管理，实行诚信承（chéng）诺和黑名单制。出资（zī）企业应与（yǔ）进行可行（háng）性研究论证、尽（jìn）职调查、审（shěn）计、资产评（píng）估及投（tóu）后评价的中介机构签订诚信承（chéng）诺书，凡发现舞弊或（huò）造（zào）假行为的，将终身追责（zé）。山（shān）西国资运营（yíng）公司（sī）、出资企业（yè）分（fèn）别建立中介机构的信息公开和“黑名单”制度，引（yǐn）导和督促（cù）“阳光”操作，将（jiāng）违（wéi）规的（de）中介机构列入“黑名单”，要求其（qí）一定时期（qī）内不得（dé）在（zài）出资企业范（fàn）围内开展业务。

六、结语

投资（zī）管控是（shì）国有（yǒu）资本授（shòu）权经营体制改（gǎi）革的重要内容，国（guó）有资本投资运（yùn）营公司要在精准把握“管资本”核（hé）心（xīn）要义的基础上，在厘清权责边界的前提下，结合区域国资国企改革所处阶段特征、产业布局（jú）结构（gòu）、国资规模等实（shí）际情（qíng）况，以管好国有资本布局和国（guó）有资（zī）本回报（bào）为出（chū）发点，立足（zú）积极股东（dōng）身（shēn）份（fèn），构建与本区（qū）域（yù）特征相（xiàng）宜、适合管（guǎn）资本（běn）要求（qiú）的投资管控机制。