一、引言

公共景区,在（zài）本文中特指公共资源依（yī）托型景区,是指经政府审定命名并（bìng）划定明确范围（wéi）,以国有（yǒu）资源为主的（de）,具有观（guān）赏（shǎng）、文化或者科学价值,自然（rán）、人文景观比较集中,环境优（yōu）美,具有一定旅游条件,供人（rén）们游览（lǎn）、休（xiū）闲或进行科学、文化活动（dòng）的（de）地域。这些公共景区不仅是（shì）我国（guó）稀（xī）缺的、垄断的自然文化遗（yí）产资源,也是我国旅游业发展的主要吸引物与主力军（jun1）。

二、我国公共（gòng）景（jǐng）区（qū）政（zhèng）府规制（zhì）历程及其阶段特点

新中国成（chéng）立（lì）以来,我国旅（lǚ）游（yóu）景区（qū）行业发展大致经历了（le）4个（gè）阶段,即（jí）萌芽发展（zhǎn）阶段（1978年前处于（yú）低（dī）速发展阶段）、起步发展阶（jiē）段（duàn）（改革开发（fā）后（hòu）进入粗放经营阶段）、成长发展阶段（duàn）（20世纪80年代末步入规范经营阶段）和快速发展阶段（20世纪90年（nián）代以（yǐ）来走入体验经济阶段）。而（ér）与之相对（duì）应的,公（gōng）共景区政府规划也经历了以下3个阶段：

（一）公共景区规制（zhì）停（tíng）滞阶段

即新中国成立后（hòu）至1979年,景区发展一直（zhí）处于停（tíng）滞阶（jiē）段,此时（shí）正值国家建设的最艰难年代,众多（duō）自然文化资源遭受到严重破坏,景区发展处于放（fàng）任自流状态（tài）,旅游只是众多事业中的很小一部分。

（二）公共（gòng）景（jǐng）区加强规制阶段

即改革开放后到（dào）20世（shì）纪90年代中期,从1982年国（guó）务（wù）院审定公（gōng）布第一批国家级风景（jǐng）名胜区、开始兴办森林公园以来,国家出台（tái）了（le）对（duì）公共景区的众多管（guǎn）理措施,包括1985年颁布了《风景名（míng）胜区（qū）管理暂行（háng）条例（lì）》,同年参加《保护世界文化和自然遗产（chǎn）国际（jì）公约》,1993年出（chū）台了《森林公园管理办法》,1994年（nián）颁布了（le）《自然（rán）保护区管理条例》等,极大地促进了我国日（rì）益濒危的（de）自然、文化遗产资源的保护,同（tóng）时也为“以经（jīng）济建设（shè）为（wéi）中（zhōng）心（xīn）”的旅（lǚ）游经（jīng）济事业（yè）“保驾护航”。

（三）公共景区放松规制（zhì）阶段

即20世（shì）纪90年代后期至今,随着我国经（jīng）济改革的不断深入（rù）,以及地方发展（zhǎn）旅游经济的意识不断增强,公共景（jǐng）区（qū）也在转变原先的（de）事业（yè）管理（lǐ）体（tǐ）制（zhì）,积（jī）极促进所有权与经营权分离,出让经营（yíng）权,实行企业（yè）化（huà）经营,这（zhè）起始于1997年民间资本参与（yǔ）风景名胜资源的开发与经营,当年湖南省分别以委托经营和租赁经营方式出让张家界黄龙洞和（hé）宝峰湖的开发经营权,已（yǐ）开发的风景名胜区也（yě）通过旅游（yóu）企业的改制（zhì）进（jìn）行了景区经营（yíng）权的转让；2000年,出现了（le）全国首例风景名胜资源旅游经营企业改（gǎi）制实现经营权转让的案（àn）例,浙江富春旅游股份有限公司（sī）将49∙6％的国有股权整体（tǐ）转让给浙江金都实业有限责任公司,桐庐一半山水（shuǐ）景区的旅游经（jīng）营权交给了民（mín）间资本；2001年2月,四川（chuān）省旅（lǚ）游局宣布出让九寨沟森林公园等10大著名旅游景区及（jí）100多个（gè）景点的经营权；截至（zhì）2002年（nián）,全国至少有19个省、自治区、直（zhí）辖市,300多个（gè）大小不一的景点加入（rù）了出让（ràng）经营权的（de）行列；2001年国务（wù）院在《关于进一步加快旅游业发展的通知》中明确提（tí）出,要鼓励多（duō）种（zhǒng）经（jīng）济（jì）成分参与旅游业发展,有计划、有步骤地（dì）吸（xī）引外资和港澳台资参与开发旅游资源；根（gēn）据我国加入 WTO的承（chéng）诺,到2003年,外商可（kě）以在我国（guó）投资（zī）景区,旅（lǚ）游景（jǐng）区（点）可以对（duì）外（wài）资实行转让经营、出租（zū）经营、委（wěi）托经（jīng）营（yíng）等新模式。

三、我国公共景（jǐng）区放松（sōng）规制后存在的主要问题

在放松规（guī）制的过程（chéng）中,公共（gòng）景区虽然得到了长足发（fā）展（zhǎn）,但其保护与开（kāi）发、公平与效率的矛（máo）盾也（yě）在（zài）不（bú）断拉大,出现了（le）以下因果渐进的6大问题。

（一）公共景区条块管理严重（chóng）,所有（yǒu）权虚化（huà）

长期以（yǐ）来（lái）,我国对公共资源,特别是自然（rán）文化遗产资源（yuán）的管理,一直没有进行明确的制度安排（pái）,在两种经济（jì）体制的混合和过渡中,名（míng）义上,国家自然文化遗产资源产权属全民（mín）所（suǒ）有；而（ér）实际上,公共景（jǐng）区资源（yuán）管辖分（fèn）属在建设、文物（wù）、林业、地质、海洋、环保、水（shuǐ）利和宗教（jiāo）等不（bú）同部门管理（lǐ）,条块（kuài）分割（gē）、多头管理现象严重,再加上行政（zhèng）事业性管理（lǐ）,导（dǎo）致景区产（chǎn）权主体并（bìng）不明确（què）,国家缺少一个专（zhuān）门的、稳定的、权（quán）威机构代表国家行使（shǐ）所（suǒ）有权职能（néng）,造成所有者的事实缺位和虚化；在2006年（nián）最新出台的《风景名胜区（qū）管（guǎn）理（lǐ）条例》中,按第四、第五（wǔ）条规定,国（guó）家建设主管（guǎn）部门负责全国风景名胜区的监督管理（lǐ）工（gōng）作,而（ér）由当地县级以（yǐ）上地方人（rén）民政府设置景区管理机构（gòu）负责景区的保护（hù）、利用和统一管（guǎn）理工作；名义上,行政法规赋予国家风景名（míng）胜区管理机构统一（yī）管理的（de）最高权力,实际上,对管理（lǐ）工作（zuò）最根本的管理机构负责（zé）人的任免、监督以（yǐ）及管理经（jīng）费来源、使用（yòng）、监督等问题行政法规均未涉及,并且景区（qū）所有者与管理者主（zhǔ）体仍未统一。

（二）公共景区管理体制紊乱,行（háng）业指（zhǐ）导与（yǔ）行政管理难以统一

公（gōng）共景（jǐng）区（qū）管理体（tǐ）制经（jīng）历（lì）了（le）几上几下的变化,目（mù）前主要实行综合（hé）管理和分部（bù）门管理相（xiàng）结合的管理（lǐ）体制,但由（yóu）于当前法律（lǜ）法规的含（hán）混或缺位,以及行政职能归地方政府行使,行业部门只负（fù）有行业管理与技术指导职能（néng）,导致景区管理职能下放到地方政府,造成（chéng）国家对于景（jǐng）区的管理工作仅仅具有“指导”意义,相对于地（dì）方政府的行政管理 （主要通（tōng）过景区（qū）领（lǐng）导（dǎo）人的任（rèn）命权）显得十分软弱,以至（zhì）于相当（dāng）多的（de）景区管理

工作首先要服从（cóng）于地（dì）方（fāng）政府（fǔ）拉（lā）动地方经济的（de） “大局”,而不是以保护好国家的（de）自然（rán）文化遗产资（zī）源为首（shǒu）要任务。同（tóng）时,在法规缺（quē）位情况下,因（yīn）为缺乏国家（jiā）层面的综合、统一管理,分散的管理模式势必会造（zào）成管理目标、绩效考核标准、社会公（gōng）平原则等（děng）诸多（duō）的不一致；结果只能造成对（duì）珍（zhēn）贵的自然文化遗产资源,以低标准低水（shuǐ）平的维护（hù）替代高水平的科学有效的资源保护；以经济性开发特（tè）别（bié）是野蛮密（mì）集式旅游开发冲击资（zī）源保护和资源合理利用。

（三）公共景区管理（lǐ）目标与经营任（rèn）务交（jiāo）叉,景（jǐng）区（qū）融资渠道狭窄

长（zhǎng）期以（yǐ）来（lái）,公（gōng）共景区建设和管理（lǐ）经费主要依靠各级行政主（zhǔ）管部门的部门（mén）经费（fèi）划（huá）拨（bō）以及地（dì）区政（zhèng）府的财政拨（bō）款,如（rú）国（guó）家主管部（bù）门和地方政府对自（zì）然保护区（qū）的投资（zī）一（yī）般仅限于基建、人头事业费（fèi）和（hé）专项补（bǔ）助,社会投资和国外捐助（zhù）还很少；一般来说经费（fèi）有限（xiàn）,投入缺口（kǒu）很大（dà）,造成了（le）重保（bǎo）护无资金、重资源无效益的尴尬（gà）局面；管理体（tǐ）制（zhì）与财政约束是导致公共景区机构（gòu）的管理目标与经营任务交（jiāo）叉的最重要（yào）原因,这种交（jiāo）叉问题促使了（le）一些（xiē）公共景区（qū）走上（shàng）市场找（zhǎo）出路,管理（lǐ）机（jī）构由事业（yè）单位转向企业化经营,直至股票上市；这种貌似（sì）国家风景名胜（shèng）区管（guǎn）理体制（zhì）创新（xīn）的事物,实（shí）为（wéi）将国（guó）家（jiā）珍稀自然文化遗产资源市场化,使我国薄（báo）弱的自然文化遗产管理（lǐ）工作雪上加霜。

（四）公（gōng）共景区代理关系扭曲,集（jí）团（tuán）利益（yì）现象（xiàng）严重

一些公共景区管理机构设置比较混乱（luàn）,政企不分、权责不（bú）清,将本（běn）属于（yú）全社（shè）会的（de）公共（gòng）资源（yuán）变成（chéng）了某个利益集团（tuán）的“私家园林”和“摇钱（qián）树”,各（gè）部（bù）门集团在景（jǐng）区“割地开店（diàn）”、管理经营（yíng）两（liǎng）不误,从而扭曲了景区正常的委托（tuō）—代理（lǐ）关系（xì）,导致了产权模（mó）糊和激励（lì）失效（xiào）,严重损害了公共利（lì）益,造成了“重开发轻保护”下（xià）的（de）资源过度开发和（hé）破坏。特（tè）别是（shì）随着景（jǐng）区经营（yíng）权（quán）的（de）放开（kāi）,外部利益集团看好自然文化遗产资源的资源资产特性（xìng）以及收益（yì）大（dà）风险小甚至无风（fēng）险（xiǎn）性（xìng）,纷纷（fēn）向自然（rán）文化遗产资源伸手,出现了众（zhòng）多的寻租、低价贱卖等现象；而有（yǒu）些人简单地把体制改（gǎi）革与放权（quán）和市场（chǎng）化等同。殊不（bú）知,在国家自然文化（huà）遗（yí）产资源管理体制上,放（fàng）权和（hé）市（shì）场化已经走得比老牌资（zī）本（běn）主（zhǔ）义国（guó）家还（hái）要远了,不仅未合理实现公共利益诉求,而且还导致我国自然文化遗产资（zī）源成为某些利益集团的“赚钱工具”,严重干扰（rǎo）了这些公共资源的保护工作。

（五（wǔ））公共景区（qū）经济功能无限扩大（dà）,价（jià）格设置不（bú）合理

目（mù）前,一些公共景区正在被（bèi）急（jí）功（gōng）近利者变（biàn）成“旅游经济开发区”,这种错位开（kāi）发使（shǐ）“积极开发”替代了（le）“合理利用”,形成（chéng）了（le）重开发轻保护、重经济轻资源等不良观（guān）念,乃（nǎi）至出现了（le）景区城市化、商业化和人（rén）工（gōng）化（huà）的不良趋势此外。一些（xiē）公共景区将（jiāng）门票作为最大的经济收入,以至于许多公（gōng）共景区的门（mén）票“涨声”一片,而相应的（de）门票收入分配（pèi）并不合（hé）理（lǐ）,景区维护费和（hé）资源补偿费来源仍（réng）旧困（kùn）难（nán）,公共景区门票没有体现（xiàn）它（tā）的本来（lái）功能。

（六）公共景区企业表现出（chū）程度不同（tóng）的（de）垄断经营特征

比如黄（huáng）山旅游股份（fèn）公司将“景（jǐng）区（qū）内所有优良企业的经营性资产归股份公司所有”,并在黄（huáng）山（shān）核心区 “精华（huá）景（jǐng）区内,享有优（yōu）先开发权和垄断经（jīng）营权（quán）”,将黄山（shān）公共资源纳入企（qǐ）业的垄断经营中；其实（shí）,当地（dì）政府在推动风景（jǐng）区（qū）管理机构企（qǐ）业化经营（yíng）、景（jǐng）区（qū）上市（shì）过程（chéng）中,对风景区经营服务的垄断（duàn）实际上（shàng）是一种（zhǒng）“行政（zhèng）垄断”；虽然要（yào）求景（jǐng）区内旅游经营（yíng）性（xìng）设施的建设（shè）和经营必须服从（cóng）保护的目标,但这（zhè）决不（bú）影响着这些握（wò）有硬性捆绑经营项（xiàng）目的企业享有垄（lǒng）断经营的特权。特别是在景区管理机构（gòu）与景区企业（yè）的（de）自我代理、垄断经营、自我监管中,容易促使景区管理机（jī）构工（gōng）作（zuò）重点集中（zhōng）于（yú）吸引游客、提高门票（piào）收（shōu）入,即经营性项目上,出现了景区“人满为患”现（xiàn）象；同时,为了拉动游客量,各地政府和各景区不惜投巨资在（zài）公共景区核心区内修（xiū）建（jiàn）大（dà）型（xíng）索道、宾馆（guǎn）和娱乐场所以应付假日里超（chāo）载的游客量（liàng）,出现（xiàn）了区内“屋满为患（huàn）”现象。

四、我国公共景区未来政府规制的若干建议

针对上述（shù）问（wèn）题,我国公共景区（qū）在未（wèi）来政府规制必须（xū）在强调保（bǎo）护与开发动态平衡、公平与效（xiào）率双向（xiàng）兼顾的前提下,研究“市场失灵”和（hé）“规制（zhì）失效”下公（gōng）共景区政府（fǔ）规制（zhì）优化的途径,从而进入了（le）再规（guī）制与（yǔ）放（fàng）松规（guī）制（zhì）并存（cún）阶段,以（yǐ）期更好（hǎo）地实（shí）现保护作为（wéi）人（rén）类遗产的资源和满足人们（men）的旅游休（xiū）闲需求的双向功能,平（píng）衡公共景区（qū）各相关利益集团的权益要求,提高公共（gòng）景区整体福利。

（一）在肯（kěn）定公共景区所（suǒ）有权与经营权分离的基础上,完（wán）善以经营权转让为核心的公共景（jǐng）区（qū）产（chǎn）权流转（运行）制（zhì）度

在强调“市场在资源配置中（zhōng）的基（jī）础（chǔ）性作用”的同时,发（fā）挥制度在解（jiě）决公共领域“市场失灵”、有效（xiào）供给、公平发展等（děng）方面的（de）关（guān）键性作用,从而为各类（lèi）公共（gòng）景区如何推进资源（yuán）向产（chǎn）品、资源向（xiàng）资本的合理转化,资源权益进入（rù）产品市场和资本市场（chǎng）实现高效益运作提供制度保障（zhàng）；同时通（tōng）过（guò）合理地评（píng）估公共（gòng）旅游资产的现存价值和未来增值（zhí）,构建公（gōng）平、有效的（de）公共景区产权（quán）变（biàn）更（gèng）、流转与交易等（děng）运行机制,确保国有旅游（yóu）资产的保值（zhí）与增值任务（wù）,促进（jìn）景区各（gè）利（lì）益相关主体的权责（zé）利分配,实现景区保护（hù）公共资源（yuán）和承（chéng）担社会公益的功能,达到可持续发展的（de）目（mù）的（de）。

（二）结合景（jǐng）区政企制度设置,根据产权有效（xiào）运（yùn）行要求,进一（yī）步完（wán）善公共景（jǐng）区（qū）委托代理契约关（guān）系

构筑（zhù）合理有（yǒu）效（xiào）的（de）景（jǐng）区企业代理机制（zhì）,完善景区委托管理（lǐ）契约制度,从（cóng）而理（lǐ）顺（shùn）景区管理机（jī）构与景区企业的关系,通过相关制度设计来（lái）保障企业能够在景区竞争性（xìng）业务领（lǐng）域实现市场（chǎng）化、企业化和专业化中发挥主体作用；从而（ér）建立起适（shì）应不同（tóng）类型公共景区的（de）管理体（tǐ）制,以整合（hé）公共景区多元化目标（biāo）与功能（néng）,协调各相（xiàng）关利益主体的利（lì）益诉求,以确保实现“强调公平兼顾效率、严格保护（hù）积极开（kāi）发”的双重要求,避免（miǎn）引（yǐn）发公地悲剧、拥挤、利益冲突（tū）等问题（tí）,提高资源配置效率,促进利益平衡（héng）与增加整体（tǐ）福利。

（三）设计和实施体（tǐ）现公平、公益性（xìng）,追求高效率的政府干预方式,达到“科（kē）学”、“和谐”发展公共景区事业的目标

公共景区承担着社会公益事业和（hé）市场经济企（qǐ）业的（de）“双头重（chóng）任（rèn）”,存在（zài）保护与开发、公（gōng）平与效率的矛盾,政府（fǔ）干预一（yī）向占据（jù）主导地位,但原有体制下的政府干预只会造成低（dī）效率,旧的管制体系反而成为有（yǒu）效治理的障碍,必须探索从公共利（lì）益范（fàn）式（shì）到利益集团范式（shì）下的激励性规制体（tǐ）系（xì）,在新（xīn）的管理体制下,寻找和（hé）尝试新的政府干预手段,以提（tí）高政府（fǔ）规制效（xiào）果。

综上所述,我国公（gōng）共景（jǐng）区政府规制（zhì）经历了停滞阶段、规制阶（jiē）段和放松规制阶段,将进入再规（guī）制与放松规制并存（cún）阶段,通过产权规制、税费规制、价格规制、特许（xǔ）经营（yíng）权（quán）规制和进入退出规制等（děng）众多途径（jìng）和方法,以促进我国公共景区科学、和谐发展。