今年的中央经济工作会议要求,在国资国（guó）企方面，要深化国资国企改革，提高国企核心（xīn）竞争力（lì）。坚持分类改革方向（xiàng），处理好国企经济责任（rèn）和社会责任关（guān）系。完善中（zhōng）国特色国（guó）有企业现代公司治理，真（zhēn）正按市（shì）场化机制运营。 

国资（zī）改革将继（jì）续从“管资产（chǎn）”向（xiàng）“管资本”进行深层转变，促进国有资本增长从（cóng）要素驱动向效（xiào）率驱动和（hé）创新驱动转变（biàn）。在近日发（fā）布的《中央企业高质（zhì）量发展报告(2022)》指出，中央企业将继续集（jí）中力量破（pò）解一系列（liè）制度性、程序性难题，全面完成公司制改制，从（cóng）法律上（shàng）厘（lí）清（qīng）了（le）政府与企业（yè）的职责边（biān）界，使企业独立市场主体地位从根本上得（dé）以确立，产权制度（dù）、治理结构、经（jīng）营机制等全面（miàn）升（shēng）级。 

借鉴淡马锡模式中政府对（duì）国企从“管资产转向（xiàng）管资本”到逐步实现“政企分离”，以“能者居之”的理念（niàn）实现职业经理人的全球选（xuǎn）聘，完成下属公（gōng）司的市场化运作可能会是一种改革（gé）范式。 

一、淡（dàn）马锡管（guǎn）理模式分析

淡马锡是新加坡财政（zhèng）部（bù） 100% 控（kòng）股的国有公司（sī），其下属的淡联公司不少已经成为新（xīn）加坡各行业的龙（lóng）头企（qǐ）业。新加坡政府通过淡马锡平台引导国有资本融入产业发展，推（tuī）动淡联企业不仅涉足通（tōng）信、电力、航空（kōng）、武器制造等公（gōng）共（gòng）和战略性较强的（de）领域，也允许淡联企业进入民营（yíng）为主的一些行业，如（rú）银行业（yè）、游轮业等。之后为了着重凸显淡马（mǎ）锡投资平台的功能（néng）以获得较（jiào）高的投资回报率，淡马（mǎ）锡（xī）剥离（lí）了旗下部分淡联（lián）企业（yè），新加坡政府（fǔ）逐渐对淡（dàn）联企（qǐ）业实施了民营（yíng）化。

( 一) 政府在淡马锡的（de）角（jiǎo）色定位

新加坡建国初期经济实力较弱，缺少自主（zhǔ）和高科技产业（yè），为了发（fā）展国内（nèi）经济、实现国家经济战略部署，成（chéng）立（lì）了淡马锡（xī）全资控股（gǔ）公司（sī），意在通过对国有（yǒu）资源的（de）整合，使国资融（róng）入（rù）市场机制，实现国企的高效运作（zuò），进而走（zǒu）向世界竞争市（shì）场。在淡马（mǎ）锡（xī）发（fā）展的早期，政府的作用是加大产业支（zhī）持，使国家经济与国企共同（tóng）发展（zhǎn），此时政府的干预推动了淡马锡的（de）快速（sù）发展。在（zài）淡马锡的（de）成功道路上，政府（fǔ）开始作（zuò）为战略（luè）指引（yǐn）人，遵循了国有资本支（zhī）持国有经（jīng）济，将国（guó）有资（zī）本（běn）投在了私人企业不具有（yǒu）能力（lì）投资（zī）或者不想投资的（de）基础性产业（yè）和保证民生的相关（guān）产业，为国（guó）家经济转型打下（xià）了一定的基（jī）础。

随着产业铺开，淡马锡下属（shǔ）的淡联企业（yè）快速发展，新（xīn）加坡（pō）政（zhèng）府意识到需要对淡马锡旗下的淡（dàn）联企业改制重组，并要求（qiú）淡联企业适应市场机制（zhì）、坚持股东利益最大化的原则发展和经营。相应地，新加（jiā）坡政府（fǔ）实行（háng） 100%控股（gǔ）淡马锡（xī），但（dàn）不控制其属的（de）淡联（lián）企业，仅通（tōng）过淡马锡减持或增持股份达到对国有企业（yè）的战（zhàn）略（luè）布局，实施政企（qǐ）分（fèn）开的管控体制，就实现（xiàn）了所有权与经营的分离。此后（hòu），政府不再将自己（jǐ）的社（shè）会（huì）目（mù）的加于淡马锡，使淡（dàn）马锡（xī）仅作为一个国（guó）有资（zī）产管理平台（tái）存（cún）在（zài），通过市场化的方（fāng）式运作（zuò）、股权（quán）控（kòng）制的联系（xì）点使淡联企业通过自（zì）主经营最终实现国资的保（bǎo）值增值。新加坡政府通过财政部（bù）对淡马锡进行间接的控制，使淡马锡置身于（yú）《公司（sī）法》的管（guǎn）控之下，最终（zhōng）将国家资（zī）金（jīn）投资于有利国内外发展的企业，以获取更高（gāo）的收益率。

( 二) 淡马锡两权分离的董事会制度

新加坡（pō）国有资本之所以可以快速的市场（chǎng）化，是因为市场（chǎng）与行政边界划（huá）分清楚。新加坡（pō）宪法规定，淡马锡董事会成员由财政部提（tí）名后由（yóu）总统任命，受（shòu）政府监督并向总统负责; 淡（dàn）马锡的董事会大部分为独立董事，政（zhèng）府不会对淡马（mǎ）锡的日常（cháng）经（jīng）营决（jué）策插手。

淡马锡董事会的目标制定着眼于新加坡的整体发（fā）展，如果业绩不好，财政部可提议董事会换届，需先（xiān）获得（dé）总统的同意，但政府不能任免董事会成（chéng）员。淡马锡董事（shì）会成员（yuán）构成多为（wéi）独立董事，政府的一名财政部（bù）官员担任董事，但为保证中立性，该董事不能从淡马锡获取工资（zī）收入，只是遵（zūn）循（xún）经营业绩给予（yǔ）一定职位升迁激励（lì），使得淡马锡具有较独（dú）立的判（pàn）断能力，而不受（shòu）政（zhèng）府干扰（rǎo）地根据市场（chǎng）化运作，拥有的人才精英为淡马锡发展做（zuò）出专业（yè）决策，使（shǐ）淡（dàn）马锡能实现世界级高水准经（jīng）营（yíng）。

淡马锡（xī）按照《公司（sī）法》进行管理，属（shǔ）于“私法”管理，不受行政规（guī）制，淡马（mǎ）锡下属的淡联企业（yè）分层设（shè）立了董事会，股东可（kě）通（tōng）过影响下属公司战略方向来行使股东（dōng）权利，但不能介入淡联企业的日常经营和决策。淡马锡对下属企（qǐ）业的影响（xiǎng）在于企（qǐ）业价值观的建设、对人才的（de）培养和制定企（qǐ）业整体投（tóu）资战（zhàn）略，以实现公（gōng）司（sī）更长（zhǎng）远目标（biāo）发（fā）展。淡马锡不能越过股东会对下属（shǔ）企业进行（háng）人（rén）事任免的制度有效阻隔了政府对淡联企（qǐ）业运营的干预，也保（bǎo）证了淡联企业董（dǒng）事会决策的（de）独立性，平衡了监督与决策（cè）的关系（xì）。

( 三（sān）) 淡马锡的职业经理人选（xuǎn）聘制度

淡马（mǎ）锡（xī）对（duì）旗下的淡（dàn）联企业（yè）不（bú）直接进（jìn）行人事任免，其管理层（céng）人（rén）员（yuán）是通过董事会在市（shì）场上机制下在全球范（fàn）围（wéi）内进行选（xuǎn）聘的，选聘（pìn）的管理层（céng）以“为股东（dōng）创造更大的价值”和 “使企业资（zī）本（běn）得到有效（xiào）运用”为（wéi）首要目标（biāo），实现公司整体的向好发展。为吸引高素质专业人才，淡马锡的薪酬同国际接轨，薪酬委（wěi）员会和人才培养主席均由淡马锡董事长担（dān）任。淡马锡董事长为外（wài）部董事，其他相关利益者（zhě）和（hé）政府无权干预（yù）其决策，确保（bǎo）淡马（mǎ）锡董（dǒng）事长（zhǎng）决策的中立性和公平性，因此淡（dàn）马（mǎ）锡能实现在全球进行人才选聘。

( 四) 淡马锡价值导向的考核与激励制度

淡（dàn）马锡将股东利益最大化和实现企业整体价值增（zēng）长作为（wéi）公司运（yùn）营的目标，其考核体制不是（shì）“一刀切”的划线，是（shì）根据不同层级对公司的不同作用采用了相对应的考核机制。投资（zī）者（zhě）与董事会（huì）是以（yǐ）全体股东的回报（bào）率为考核（hé）目标; 经（jīng）营（yíng）管理层（céng）以企业（yè）经济发展（zhǎn）情况作为考核指标（biāo）; 子（zǐ）公司的（de）经营效果则以经济增加值来体（tǐ）现，淡马锡采用的考核指标均详细量化，将其与管理层（céng）和员（yuán）工的（de）薪酬挂钩（gōu），确（què）保了实现考核目的和（hé）团队能高效运作。

淡马（mǎ）锡建立了与考核（hé）相匹配（pèi）的激励机制，通过将长、中、短期（qī）激励与不同主体相结合，实现（xiàn）了（le）多元化激励效果。淡马锡实施的股东（dōng）利益与管理层利益保（bǎo）持一致福利薪资计划，能够长期激励且（qiě）适（shì）用追求长远（yuǎn）利（lì）益目标（biāo）的高级（jí）管（guǎn）理层，使管理层的薪（xīn）酬与（yǔ）企业更长（zhǎng）远的经济利益密切联系（xì），有（yǒu）效避免（miǎn）了管（guǎn）理者的短（duǎn）期行（háng）为。中期激励通过设立（lì）财富（fù）增长值（zhí）奖金来奖（jiǎng）励员工对企业（yè）的（de）贡献，并发放到（dào）员工财富（fù）增（zēng）长值奖金账（zhàng）户。短（duǎn）期激励在当（dāng）年实现（xiàn）兑现，以（yǐ）预算范围（wéi）内的（de）业绩业务（wù）表现按（àn）照现（xiàn）金花红分配。

二（èr）、中国商业类国企混合所有制分类改（gǎi）革

中国国务院（yuàn）2015年（nián）8月印发（fā）了《关于深（shēn）化国有（yǒu）企业改（gǎi）革的指导意见》，强调 “国有企（qǐ）业功（gōng）能界定与分类是（shì）新形势下深化国有企业改革的重要内容，是因企施策推进改（gǎi）革的基本前（qián）提”，加（jiā）快对国企功能界定（dìng）和（hé）分类是中（zhōng）国国企（qǐ）改革中具有战略意义的重（chóng）要（yào）一步。《指导意见》中将中（zhōng）国国企分为公益和商业（yè）两大类，并把商业类国（guó）企概（gài）述为“增强国（guó）有经济活（huó）力、放大国有资（zī）本功（gōng）能、实现国有资产保值增 值为（wéi）主要目标，实现优（yōu）胜劣汰、有序进退”。《指导意（yì）见》的（de）解说文件将商业类国企分为两类: 一是主业处于（yú）关系（xì）国家安全、国民经济命（mìng）脉的重要行（háng）业和（hé）关键领域; 二是主（zhǔ）业处于充分竞争行业领（lǐng）域的（de）企业，中（zhōng）国对商业类国企的划分较宽泛，除被定为公益类国企的，其（qí）他均（jun1）归属于商业类国企。《中共中央关（guān）于全（quán）面（miàn）深化改革（gé）若干重大（dà）问题的决定（dìng）》中，要求（qiú）商业类（lèi）国企要根据市场（chǎng）资源（yuán）配制需求，积极（jí）引入市场（chǎng）化机（jī）制，加大（dà）股份制改革的力度，散发（fā）出国企的活力。其中，对主业处（chù）于（yú）关系国家安（ān）全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企可以有非国有资本参股，但要保持国有（yǒu）资本的控股地位;主业处于自然垄（lǒng）断（duàn）行业的商业类国企（qǐ），则要以（yǐ）“政企分（fèn）开、政资分开、特许（xǔ）经（jīng）营、政府监管”为原则，放（fàng）开（kāi）竞争类业（yè）务，根据行业（yè）特点加大改革力度，使得公共资源配置（zhì）市场化; 主业（yè）处于充分（fèn）竞争领域和行（háng）业的，原则（zé）上都要实行公司制（zhì）股份制改革，引入民营资本，实现多元化股权，表（biǎo）明了国资在不同情况（kuàng）下，可以通过（guò）绝（jué）对控股、相对（duì）控（kòng）股或（huò）参股方式上市，国家对商（shāng）业类国（guó）企（qǐ）的（de）划分留有一（yī）定的变化（huà）空间。2016 年 8 月国资（zī）委印（yìn）发的《关于完善（shàn）中央企业功能分类（lèi）考核的实施方案》中强调了建立现代化企业（yè）制度的重（chóng）要性，对主业关系国民经济（jì）命脉和国家安全的国企以及处于自然垄断（duàn）的（de）商（shāng）业类国（guó）企，明（míng）确提（tí）出在体现社会（huì）效益、服（fú）务社会目（mù）标的同时，对可以市场化竞争的业务（wù），要参（cān）与市场（chǎng）化运作，实现（xiàn） “政企分（fèn）离”，实（shí）现政府仅作为企业（yè）向好发展的辅助工具，而不是左右企业发展的无形之手。

三、淡马锡治理模式对中国商业类国企混改的启示（shì）

中国国企初期没有划分类型，导致国企的功能不明确、目（mù）标不清晰，部分国企不能区（qū）分自己的社会职能和企（qǐ）业效益（yì），或目标繁多无法（fǎ）确定（dìng）重心，在市场（chǎng）环境下效（xiào）率低下，没（méi）有将国（guó）有资本放（fàng）大。目（mù）前推进的商业类国（guó）企混改应结合（hé）中国实际国（guó）情，而淡马锡治（zhì）理（lǐ）模（mó）式能为中国商业类国企混改提供一定的启示（shì）和借（jiè）鉴。

( 一) 明确商业类国企国（guó）有资本定位

国有资本职能（néng）包括满足行政目（mù）标（biāo）和公共目标在内的社会公（gōng）共（gòng）基础职能和（hé）实现国资有效运营提高红利的经济职能（néng）。行政目标是指国家为（wéi）了维护社会的安全、稳定（dìng）或社会基本生活（huó）需求，将如（rú）增加就业、减少（shǎo）犯罪等内容（róng）作为主要（yào）目标; 公共目标指为（wéi）满足（zú）社会公（gōng）众基本福利保障和社会公共基础建（jiàn）设。两类目标在履（lǚ）行时都将经济（jì）目（mù）标放在（zài）后面，这种忽略经济指标的国资定位是不利于企业市场化发展的。在淡马（mǎ）锡治理模式下，政府（fǔ）通过对国资准确定位，建立公共目标与商业目标间的（de）平衡治理体系，将政府的社会行政目标与淡马锡分离，使国资在（zài）独立、高效的市（shì）场机制下运营，最终实现国资（zī）的商业经济职能。中国所处的社会和经济（jì）发展阶（jiē）段决定了国（guó）资的公品性，忽略了（le）企业（yè）最重要的一个职（zhí）能是要实现资产的保值增（zēng）值，淡马锡治（zhì）理模式可（kě）以提供一定（dìng）的（de）启示（shì）: 国有资本作为（wéi）一种特（tè）殊的资（zī）本（běn），其有效运（yùn）营和维持须保证可以平（píng）衡经济职能与社会职能，让二（èr）者（zhě）在企业运营中相互（hù）独立，在经济绩效中（zhōng）相互（hù）补充，力求国资能在市场经济竞争中被放（fàng）大。

在商业性国企（qǐ）微观层面，政府（fǔ）应（yīng）先对处于完（wán）全竞争领（lǐng）域的、运营中（zhōng）的国（guó）企国有资（zī）本定位（wèi），并消除政（zhèng）府将（jiāng）自身社会性目（mù）标强加于企业情（qíng）况，推（tuī）动企业经济目标的实现; 政府（fǔ）需明确和企业间的关系（xì），即明确企业市场化经（jīng）营和实（shí）现（xiàn）行政（zhèng）性指标间的（de）关系。市场化竞（jìng）争条件下，商业类国资定（dìng）位会使其与民营资本（běn）间出现矛盾，这种矛盾（dùn）出现是因为国资与民资在同样的竞争环（huán）境下不平等的待遇所导致的，但能够激发国资能量（liàng），营（yíng）造出公平、公正的市场竞争环境，完全竞争的商业类国企应当和民（mín）企处于同等的市场竞争地位，以使国（guó）资能够保持活力（lì）。

( 二) 推行政（zhèng）企分离改革制度（dù）

1) 政府要（yào）先明确商业类（lèi）国企在（zài）市场化发展中的社会定位，要对（duì）商业类国企的企业性质（zhì）进行明确定位，将商业（yè）类国（guó）企和民（mín）企同样置于 《公司法》管理下（xià），确（què）立企（qǐ）业的商（shāng）业化经营理（lǐ）念。商业类国企改革（gé）需明确企业追求（qiú）利益最大化的（de）目标（biāo），不应把社会性目标置于首位，使国（guó）资融入市场，实现国资增值，创造（zào）出更高的利润。

2) 推（tuī）行（háng）政企（qǐ）分（fèn）离改革制度，改变以往国企董事（shì）长由国资（zī）委任命行政官员（yuán）担任情况，发挥董事会的制衡作用（yòng）。商业（yè）类国企改（gǎi）革（gé）应改变政（zhèng）府与企业的产权关系，建立市场化的内部治（zhì）理结构。依（yī）据商业类国企市场发展的（de）需要，向国有资（zī）产监督管理（lǐ）部门提议选聘具有专业（yè）特长（zhǎng）和知识背景（jǐng）的外（wài）部（bù）独立董事，实现董事会的互相制衡作用。给予子公（gōng）司独（dú）立经营权利，通过董事会将（jiāng）相（xiàng）互制（zhì）衡机制传导到（dào）子公司，使子公司内部也（yě）能相互（hù）制约（yuē），以（yǐ）遏制（zhì）部分利益人因行（háng）为不当导致国资（zī）流失。

( 三（sān）) 实（shí）现商业类国企多元化混（hún）合发展（zhǎn）

虽然目前中国社会（huì）经济中（zhōng）国企改（gǎi）革（gé）实现的主要思路就是混（hún）合所（suǒ）有制改革，但商业类国企，尤其是处于完全市场竞争的商（shāng）业类国企，混合所有制（zhì）改革应是一个转型方（fāng）向。借鉴淡马锡治理模式，中（zhōng）国（guó）商业类国（guó）企混改可选择以下几（jǐ）种方式。

1) 通过对国（guó）有资本投资实现国资保值增值。新（xīn）加坡政府（fǔ）通过（guò）对淡马（mǎ）锡的 100%控股，实现了国有资本市场化（huà）运（yùn）作; 以股东身份（fèn）投资具有潜力的（de）产业和回（huí）报（bào）率高的产（chǎn）业，实现了股东价值最大化（huà）。中（zhōng）央《指导（dǎo）意（yì）见》中同样鼓励国企“对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股（gǔ）权（quán）投资”，表明用国资投资（zī）非国有企（qǐ）业，有（yǒu）利于引导市场（chǎng）、实现（xiàn）国（guó）家（jiā）层面的战略性布局和企（qǐ）业风险分（fèn）散，实（shí）现了国有资本的可进可退; 国资中的坏资（zī）产和盈利能力差（chà）的资产向（xiàng）投（tóu）资领域发展也利（lì）于盘活国（guó）有资（zī）产。

2) 商业类国企（qǐ）通过引（yǐn）进非公有（yǒu）资本投资者，借助（zhù）产权市场和股（gǔ）票市场等市场化平台（tái）扩容或者出售达到减（jiǎn）持（chí）国有股（gǔ）份目的，逐步将一股独大变（biàn）为（wéi）控股、控（kòng）股变（biàn）为参股、参股（gǔ）可（kě）以变为小股东，以（yǐ）实现商（shāng）业类（lèi）国（guó）企改革目标。

3) 条件成熟（shú）的商业（yè）类（lèi）国（guó）企发展投资公司要“做强（qiáng）、做优、做（zuò）大”，积（jī）极寻求转向国际竞争市场路径（jìng），以降低国内国企间的市场竞（jìng）争力度转而赢得（dé）国际市场，并逐步成为实现国家战（zhàn）略的载（zǎi）体。

( 四) 实（shí）施（shī）量（liàng）化考核与（yǔ）激励的和人（rén）才选聘（pìn）机制借（jiè）鉴（jiàn）淡（dàn）马锡管理（lǐ）模式（shì），设置适合中国商业类国（guó）企发展的可（kě）量（liàng）化（huà）考核、激励（lì）和人才选聘机制。配（pèi）置与人才价值相对应的劳动薪酬，并按照市场基（jī）准和业务业绩制订可量化的考核指标; 根据企业市场化经营（yíng）的结果设置（zhì）适宜的中、长、短（duǎn）期公司收入分配方式，制定（dìng）符合企业市场（chǎng）化发展（zhǎn）的考核标准（zhǔn），并确定合理的绩效薪（xīn）酬和（hé）有效的激（jī）励分配方案（àn）; 实施股权制以激发管理层动力和基层（céng）员（yuán）工活力。

完善的职业经理人（rén）选聘制（zhì）对中国商（shāng）业类国企混（hún）改十（shí）分重要的，改革中（zhōng）应积极推进市场化人（rén）才选聘机（jī）制，避免出（chū）现（xiàn）“吃饭（fàn）不出力”现象。国企上级主管单位应授（shòu）权商业类国企董事（shì）会自主选聘职业经理（lǐ）人，有权在（zài）世界范围内寻找符合企业发展需要的专业（yè）人（rén）才; 建立共享高端人才库，将（jiāng）人才选聘制（zhì）度下沉（chén）至子公司，为子公司市场化选聘人才提供（gòng）参考。注重发挥商业类国（guó）有企业（yè）中的（de）党组织（zhī）作用，塑造企业团队（duì）良好风貌，增强员工的奉献（xiàn）意识（shí）和工作责任心（xīn），树立（lì）员工和企业（yè）共同成长、发（fā）展的价值观。

四、结 语（yǔ）

2019 年 11 月中国国资（zī）委印发了《中央（yāng）企业混（hún）合所有制改革操作指引》，国（guó）家要求（qiú）商（shāng）业类国企改革应根据不同（tóng）行业、不同业（yè）务特点推进（jìn）混改，引导处于完（wán）全竞（jìng）争领域和行（háng）业的商业类国企向市场化竞争机制、经营（yíng）活（huó）动（dòng）在商（shāng）业（yè）化平台上转变（biàn），以提高国资运转效（xiào）率、企业收益并赚取更多红利。同时（shí）印发的《国务院国资委关于以管资本为主加快国有（yǒu）资产监管职能（néng）转变的实（shí）施（shī）意见》指（zhǐ）出国有资产的职能（néng）要从（cóng）最初管资产向管资本（běn）转变，要实现（xiàn）国（guó）资在市（shì）场（chǎng）资（zī）源配置中的放大效应（yīng），释放出“政企分离”的信号。在中国商业类国企的市场化改革（gé）中借鉴淡（dàn）马锡模式，有（yǒu）助于建立符合中国市场化发展的制（zhì）度标（biāo）准，对中国（guó）商业类国企市场（chǎng）化混合（hé）所有（yǒu）制改革（gé）极为（wéi）有（yǒu）益。